Тема 3. Структура сучасних парламентів (2 год.)

1. Двопалатна структура парламенту (бікамералізм).

2. Однопалатні парламенти.

3. Порядок формування парламентів.

4. Чисельний склад парламентів.

Одним із вихідних моментів у характеристиці сучасних парламентів і визначенні особливостей органів народного представництва конкретних країн є їх побудова. А головною ознакою побудови парламентів є їхня структура.

1. Двопалатна структура парламенту. Поява існуючих нині однопалатних чи двопалатних систем у кожній країні пояснюється різними факторами: умовами її історії та традиціями, особливостями конституційного ладу, розмірами території, соціально-економічними і політичними обставинами та деякими іншими спонукальними мотивами.

Історично першою склалась і тривалий час була домінуючою двопалатна структура парламенту. Ця система виникла довільно в Англії в середині XIV ст., коли парламент поділився на Палату лордів і Палату громад. Починаючи з XVIII ст. наявність двох палат стала вважатися необхідним елементом представницького правління. Спочатку цей інститут був запроваджений у Сполучених Штатах Америки. Конституція 1787 р. утворила Конгрес, який складався з двох палат: Палати представників, що репрезентувала всю націю, і Сенату, який представляв штати. Сенат, на думку «батьків» конституції, був заснований не тільки як орган федерального представництва, але й замислювався як орган здатний усунути «свавілля» законодавчої влади і разом з тим встановити «рівновагу» між законодавчою владою і владою виконавчою. Зміцненню двопалатної системи, безсумнівно, сприяв також і конституційний досвід французької буржуазної революції кінця ХУНІ ст. Утворений відповідно до Конституції 1793 р., однопалатний Національний конвент у свідомості французів уособлювався з диктатурою якобинців, а тому вже через два роки (1795 р.) законодавча влада була доручена двом палатам: Раді п'ятисот і Раді Старійшин. На відміну від палат англійського парламенту й американського конгресу, їхні функції досить різко відрізнялися. Рада п'ятисот володіла правом законодавчої ініціативи, в той час як обговорення і прийняття законопроектів складало прерогативу Ради старійшин. Усі наступні французькі парламенти завжди утворювалися в складі двох палат.

Довгий час (практично до першої половини XX ст.) двопалатна система існувала майже повсюдно; винятком були балканські держави (Греція, Болгарія, Сербія та ін.), деякі латиноамериканські держави (Гондурас, Коста-Ріка, Панама та ін.). Отже двопалатна система була одним із основних інститутів сучасного державного ладу.

Під двопалатною системою малась на увазі така організація законодавчої влади, при якій остаточне ухвалення тексту закону здійснюється шляхом узгодження непорозумінь між двома самостійними колегіальними установами, першою і другою, або верхньою і нижньою палатами. Саме рівноправність обох палат і необхідність узгодження між ними для видання усіх, без винятку, законів, - такі найбільш суттєві моменти в розумінні двопалатної системи.

У сучасних наукових дослідженнях прийнято вважати, що двопалатна система має природну базу тільки в федеративних державах, де «одна палата виникає як орган, що репрезентує всю націю в цілому, а друга складається з депутатів, які представляють кожний штат» або існує як аристократичний пережиток (Англія).

За загальним правилом, у країнах з федеративною формою устрою, створюються двопалатні парламенти (Австрія, Австралія, Аргентина, Бельгія, Бразилія, Венесуела, Індія, Канада, Малайзія, Мексика, Нигерія, Пакистан, Росія, США, ФРН, Швейцарія, Югославія). Проте, в 5 країнах (Коморські Острови, Об'єднані Арабські Емірати, Папуа - Нова Гвінея, Танзанія, Ефіопія) федеративний устрій не призвів до утворення двопалатної системи. Отже, політичний вибір згаданих п'яти держав свідчить про те, що двопалатна система не є обов'язковим елементом структури федеративної держави.

При цьому у 46 унітарних державах існують двопалатні парламенти. У цих державах верхні палати парламенту існують як органи регіонального (територіального) представництва (Болівія, Іспанія, Італія, Колумбія, Франція). Цікаво зазначити, що в ряді випадків ця роль закріплена за ними в конституційному порядку.

Унікальним явищем у сучасному конституційному праві є двопалатна система в Англії. Майже сім століть верхня палата - Палата лордів Великобританії, зберігається у своєму первісному призначенні - і як орган, який забезпечує представництво аристократії, і як конституційна противага нижній виборній палаті. Звичайно, за довгий час свого існування вона зазнала певної еволюції. З одного боку, з 1911 р. Палата лордів позбавлена права вносити поправки до фінансових законопроектів або відхиляти їх. У той же час, з 1949 р. вона може відкласти прийняття інших законопроектів на період двох сесій, або найбільше на рік. А з іншого боку, - друга палата в значній мірі втратила свій аристократичний характер: у ній активізувалась діяльність довічних перів, які призначаються за особливі заслуги. У даний час у ній є декілька партійних фракцій. Як бачимо, не викликає сумніву традиційна роль Палати лордів як органу консервативної опозиції нижній палаті, до того ж вона здатна відігравати роль зібрання, що обговорює важливі політичні та суспільні питання і цим доповнювати Палату громад.

В окремих унітарних державах друга палата утворюється на засадах представництва інтересів місцевого управління та самоврядування. Прикладом в цьому відношенні є Палата провінцій Республіки Хорватія, де громадяни у кожній провінції (тут статусом провінції володіють і великі міста) на основі загального виборчого права шляхом прямого таємного голосування обирають трьох представників до Палати провінцій. Таким чином, в Республіці Хорватія друга палата парламенту - Сабору - відіграє своєрідну роль спонукача і генератора ідей для нижньої палати, що відповідним чином позитивно впливає на роль парламенту в житті суспільства в цілому.

Стосовно утворення других палат в таких унітарних державах, як Польща ї Румунія, то це явище слід розглядати не інакше, як данина історичному досвіду національного конституційного розвитку (сенат в якості верхньої палати парламенту існував у цих державах на протязі багатьох років у різні історичні періоди). Зміни в структурі парламентів Польщі та Румунії цілком природно пояснюються і докорінними змінами характеру взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади, і, звичайно ж, новою розстановкою політичних сил у постсоціалістичному суспільстві.

Причинами іншого порядку пояснюється заснування двопалатного парламенту в ряді країн Африканського континенту (Буркина-Фасо, Конго, Мавританія, Намибія, Нигерія та ін.). Основну причину цього явища треба шукати, насамперед, у процесі вступу країн Африки на шлях демократичних перетворень (на зламі 80-х - 90-х рр.). Оновлене конституційне законодавство, про що вже йшла мова, зокрема, передбачає розширення компетенції парламентів, посилення їхнього контролю за виконавчою владою, що призвело до змін у структурі вищих представницьких органів у деяких державах.

Чималий інтерес не тільки з позиції теорії конституційного права, але і з точки зору відповідної державно-правової практики викликає така двопалатна система, що іменується «однопалатною двопалатною системою».

Прикладом служать системи Норвегії та Ісландії, де існування другої палати скоріше пояснюється міркуваннями практичної зручності. В цих двох країнах усі депутати парламенту обираються населенням на основі прямого виборчого права і поділ на дві палати відбувається тільки після виборів, до того ж самі парламентарі визначаютьдто з них повинен засідати у верхній палаті. Аргументом на користь поділу парламенту на дві палати в цих країнах вважається, що законодавча робота представницького органу буде більш досконалою, якщо вона здійснюватиметься двічі в двох роздільних палатах. Тому ця система теоретично являє собою двопалатну. Насправді ж вона однопалатна, оскільки склад обох палат і повноваження, якими вони володіють, однакові.

Аналізуючи двопалатні системи в цілому, зазначимо, що двопалатне представництво не передбачає неодмінно рівноправності обох палат. Звичайно, можлива ідентичність їхніх повноважень, але найчастіше конституції у таких випадках закріплюють переважну роль народної палати. У зв'язку з цим виділяють два основних різновиди: до першого належать парламенти з ідентичним статусом палат, до другого - із нерівним статусом.

Рівність у законодавчій сфері традиційно характеризує статус палат у таких країнах, як Італія, Колумбія, Філіппіни, Чилі, Японія та ряду інших.

Протилежне можна спостерігати в країнах з нерівним статусом палат, де нижня палата є основним законодавчим органом. Так, у Російській Федерації федеральні закони приймаються тільки Державною думою. І хоча це не виключає участі верхньої палати - Ради Федерації в законодавчому процесі, навіть у разі незгоди Державної думи з рішенням Ради Федерації федеральний закон вважається прийнятим, якщо при повторному голосуванні за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості депутатів Державної думи. У Великобританії Палата лордів може тільки затримати прийнятий Палатою громад законопроект не більше, ніж на рік, а якщо законопроект - фінансовий, то не більше, ніж на місяць.

При цьому варто загострити увагу на тому, що в конституційній теорії не перебільшується значення принципу рівності палат. Як аргумент посилаються на Г.Кельзена, який у свій час писав, що «дві палати повинні утворюватися згідно з різними принципами, щоб жодна з них не надавала непотрібного дублікату іншій. Якщо одна палата бездоганно демократична, друга повинна в чомусь не мати демократичного характеру».

На завершення характеристики двопалатної структури парламентів варто зауважити таке. Сьогодні двопалатність (бікамералізм) уже не є домінуючою тенденцією в побудові вищих представницьких органів. За підрахунками, двопалатні парламенти утвор.ені в 61 державі, тобто менш, ніж в 1/3 країн світу.