Полуостров «в правовом поле Украины»

Политическая дискриминация.

Ликвидация самостоятельности исполнительной власти Крыма и ограничение в целом автономии полуострова, предпринятое Киевом весной 1995 года ни в коей мере не решило проблему создания нормальной системы взаимоотношений центра и автономии. Политика официального Киева по отношению к Крыму предстает ни чем иным как сочетанием широковещательных словесных деклараций с жестким ограничением самостоятельности региона на деле. С одной стороны, украинские власти в лице президента Л.Кучмы постоянно утверждали, что не намерены ликвидировать или ограничивать крымскую автономию. Так еще 25 июля 1994 года в интервью германскому журналу "Шпигель" Л.Кучма заявил: «Пример Крыма уже показывает, что отдельные регионы нуждаются в большей автономии, Украина должна стать федеративным государством. Но это задача будущего»[296]. Сходные мысли Президент неоднократно высказывал и впоследствии, говоря, что выступает за расширение прав Крыма в экономической области. Однако реальная политика центра в отношении полуострова была направлена на сужение компетенции его властей и, напротив, расширение прямого вмешательства в управление регионом. Полуофициально эта политика называлась "возвращением Крыма в правовое поле Украины".

В августе 1995 года Л.Кучма подписал серию указов об организации органов исполнительной власти в Крыму. Верховному Совету Крыма было возвращено право назначать на должность и освобождать премьер-министра правительства Крыма, однако эти перемещения могли теперь осуществляться лишь по согласованию с Президентом и Кабинетом министров Украины. Согласно указу Л.Кучмы районные исполнительные комитеты Советов были преобразованы в местные государственные администрации со сложной системой подчинения, замыкавшейся на Киев. Тем самым местная власть в Крыму была включена в унифицированную вертикаль исполнительной власти, сформированной на территории Украины.

Киев, однако, не ограничился попытками снивелировать политические особенности Крыма, но и пошел на создание (оно выглядело как реорганизация) особого контрольного органа украинских властей в Крыму - представительства Президента Украины в Автономной Республике Крым. В конце января 1996 года, назначенный еще Л.Кравчуком на пост представителя Президента крымчанин В.Горбатов был освобожден от должности. На его место был назначен один из главных «специалистов по крымской проблеме» депутат ВР Украины от Днепропетровской области Д.Степанюк. Одновременно полномочия представителя были существенно расширены. Так представитель получил не только право наблюдать и контролировать деятельность местных властей, но и напрямую вмешиваться в эту деятельность: согласно новому положению о Представительстве глава этого органе может отменять решения местных (районных) властей Крыма "в случае нарушения ими Конституции и Законов Украины". Представитель Президента становился также "координатором" деятельности правоохранительных органов в Крыму, он также мог отныне утверждать кадровые назначения во всех государственных учреждениях, подчиняющихся Киеву. При Представителе создавался обширный административный аппарат, сам Представитель получал статус чиновника высшего ранга, по существу равный статусу первых лиц Крыма[297].

Реорганизация Представительства Президента Украины в Крыму встретила негативную реакцию местной прессы и значительной части депутатского корпуса. Крымские газеты окрестили Д.Степанюка "соглядатаем" и "наместником" Киева. Все время нахождения его на этом посту, отношения Д.Степанюка с ведущими крымскими изданиями - "Крымской Правдой", "Крымским Временем", "Таврическими Ведомостями" оставались весьма напряженными.

Весной 1996 года, через год после мартовского удара Киева по крымской автономии, развернулись дискуссии по проекту новой Конституции Украины, и, в частности, по разделу, посвященному Крыму. Еще 23 ноября 1995 года Конституционная комиссия одобрила проект новой Конституции государства, где Крыму был посвящен отдельный Х раздел. В целом он фиксировал то правовое положение Крыма в составе Украины, которое определялось Законом от 17 марта 1995 года. Однако 24 февраля 1996 года в него были внесены существенные изменения, касавшиеся Крыма. В частности было предложено изменить название автономного образования - вместо «Автономная Республика Крым» - «Автономия Крым». Согласно новому проекту, образование не могло иметь Конституцию, но лишь Устав (Статут), подлежавший утверждению Верховной Радой Украины. Республиканские власти лишались права издавать региональные Законы (лишь нормативно-правовые акты). Верховный Совет Крыма становился лишь представительным, но не законодательным органом и т.д. Как писала газета Таврические Ведомости, оценивая новый вариант проекта: «Крым теряет возможность принимать участие в формировании и осуществлении внешнеполитической деятельности Украины в вопросах, которые затрагивают интересы Крыма. Органы власти Крыма также не будут иметь права обращаться в Конституционный Суд Украины в случае нарушения органами власти государства полномочий Крыма. Наконец, Крыму отказано в праве иметь свое постоянное представительство в столице Украины...»[298].

Даже умеренные круги крымских политиков оценили новый вариант проекта Конституции как ярко выраженную дискриминацию Крыма. Что же касается радикально-республиканских сил, то их представители заявили о том, что новая Конституция Украины по существу окончательно превращает Крым в украинскую колонию. 7 марта 1996 года Президиум ВС Крыма принял специальное заявление, в котором расценил новый проект как попытку ликвидации республики как автономного образования[299]. Через три дня, 10 марта было обнародовано Постановление ВС Крыма по этому же поводу, в котором попытка узаконить новый статус Крыма называлась «попранием принципов демократии и международно-правовых норм», а также высказывалось намерение в случае принятия такого варианта общегосударственной Конституции, самостоятельно утвердить крымский Основной Закон на местном референдуме. При определенном участии международных организаций (в норвежском городе Нордвик в марте ОБСЕ был организован «круглый стол» по обсуждению крымской проблемы), полномочной делегации ВС Крыма в Киеве удалось восстановить некоторые положения первоначальной редакции проекта, однако это касалась главным образом наименований. По существу же в основу украинской Конституции (в части, касающейся Крыма) лег именно последний вариант проекта, ограничивающий рамки автономии еще более жестко, чем это было сделано Законом Украины от 17 марта 1995 года. ВС Крыма, крымская депутация в ВР Украины оказались бессильными выдвинуть и отстаивать собственный вариант «крымского раздела» Основного Закона Украины.

В принятой 28 июня 1996 года Конституции Украины Крыму посвящен Х раздел. Ст.134 определяет, что «Автономная республика Крым является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных конституцией Украины решает вопросы, отнесенные к ее ведению». За АРК закрепляется право иметь свою Конституцию, которая подлежит обязательному утверждению ВР Украины. Структуру власти в АРК образует «Верховная Рада» Крыма (как официально именуется тот орган, который раньше назывался Верховным Советом Крыма) и Совет Министров. ВР Крыма является представительным органом автономии и может издавать нормативно-правовые акты, которые не могут противоречить Конституции и законам Украины, актам Президента и Кабинета Министров, и которые принимаются «во их исполнение» (Ст.135)

К ведению АРК новой Конституцией Украины отнесено лишь: назначение выборов депутатов ВР АРК; организация и проведение местных референдумов; управление имуществом, принадлежащим АРК; разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК на основе единой бюджетной и налоговой политики Украины; разработка и реализация социальных и иных программ; признание статуса местностей как курортов; участие в обеспечении прав и свобод граждан, обеспечение общественного правопорядка; обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур в АРК; охрана памятников истории и культуры; участие в государственных программах возвращения депортированных. Крыму разрешено также осуществлять «нормативное регулирование» по вопросам сельского хозяйства и лесов; мелиорации и карьеров; общественных работ, ремесел и промыслов; градостроительства и жилищного хозяйства, туризма, музеев, библиотек, театров и т.д.; транспорта; охоты, рыболовства; санаторно-курортных учреждений[300].

Третьим важным моментом, характеризующим сложности украино-крымских взаимоотношений в политико-административной сфере являлся процесс согласования региональной Конституции Крыма. ВС Автономии начал работу над новой Конституцией Республики почти сразу же после отмены Киевом действия крымской Конституции 6 мая 1992 года. Под давлением Киева крымские парламентарии пошли на весьма серьезные уступки. В результате длительной работы по согласованию проекта с ВР Украины, осенью 1995 года появилась редакция Основного Закона АРК, признающая Крым не «государством в составе Украины» как это было ранее, а лишь «автономной частью Украины», вводившая обязательное использование украинской символики наряду с крымской и т.д.[301] Признавалось, что республика «самостоятельно решает вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией Украины» и крымской Конституцией. В проекте, однако, оставалось и значительное количество терминов и норм прежней Конституции, таких как «народ Крыма», «гражданство Крыма», слово «государственные» в названиях республиканских административных органов, сохранялась статья, объявлявшая русский язык официальным на территории республики[302] и т.д. из-за чего утверждение данного проекта в Киеве оставалось более чем проблематичным. Между тем набирал обороты процесс принятия Украины в Совет Европы. Одним из условий вступления Украины в эту международную организацию было урегулирование крымской проблемы на основе взаимоприемлемого варианта крымской Конституции. В январе 1996 Верховная Рада утвердила согласованный вариант крымской Конституции с существенными исключениями. Они касались понятия «народ Крыма», названий «государственные» в обозначении органов власти Крыма, а также 20-25 статей, в которых Крым, по мнению Киева, требовал для себя слишком многого, в том числе статью, объявляющую русский язык официальным на территории полуострова. Такое «утверждение» крымской Конституции позволило Украине стать членом Совета Европы, однако после этого вся работа по дальнейшему согласованию Конституции автономии была прекращена, более того, Конституция Украины была принята совершенно без учета уже согласованного проекта крымского Основного Закона. Де-факто эта крымская конституция так и не вступила в действие. Такому исходу в немалой степени способствовал глубокий внутренний раскол в крымском региональном парламенте, по существу блокировавший всю работу по продвижению крымской Конституции.

Сложности, порожденные мероприятиями центральной власти в Крыму, стали предметом пристального внимания международных наблюдателей, которые оценили складывающуюся ситуацию, как внушающую определенные опасения. «Силы политической оппозиции в Крыму, - говорилось в одном из рапортов миссии ОБСЕ, - с некоторого времени заявляют о том, что отношения между Киевом и Симферополем все больше и больше определяются монополизацией государственных полномочий и централизацией принятия государственных решений в Киеве. Эти силы утверждают, что Киев сократил фактическую административную и экономическую компетенцию Автономной Республики Крым до статуса ниже украинской провинции (области)... Картину осложняют не только установленные Киевом ограничения административных полномочий Крыма, но также все более и более непосредственное управление полуостровом, осуществляемое украинским центральным правительством. Прямое управление Киева распространяется и на самые низкие уровни экономики и общественного управления. Такое развитие событий очень часто негативно интерпретируется в Крыму как нечто вроде политического и административного захвата украинцами.... Явно систематический захват Киевом важных крымских административных и экономических сфер и ощутимое постепенное ограничение автономного статуса Крыма сопровождается рядом законодательных актов Украины, которые также интерпретируются частью этнического русского населения и его лидерами как дискриминирующее»[303].

Киев не ограничился чисто политическими методами воздействия на Крым, дважды прибегнув к демонстрации военной силы которая могла бы быть использована для подавления «сепаратистов». Так «антисепаратистскую» направленность носили совместные учения сил НАТО и ВМС Украины у берегов Крыма Си Бриз-97, вызвавшие массовые протесты населения, а также совместные учения американского военного контингента и крымской бригады Национальной гвардии Украины в том же 1997 году[304].

Экономические ограничения.

Авторы доклада специально выделяют экономический аспект взаимоотношений Украины и Крыма, он действительно крайне важен для понимания сути проблемы. «Экономический упадок в Крыму, - считают авторы документа миссии ОБСЕ,- приобрел более бедственные размеры, чем на материковой части Украины, и определенные административно-экономические проблемы были усилены или, по крайней мере, не ослаблены украинскими властями». В 1993 году между правительством Крыма и Кабинетом министров Украины был заключен договор о бюджетных взаимоотношениях. Согласно этому документу в Крыму оставалось 100% налогов, сборов и платежей из которых в общегосударственный бюджет перечислялось 4,3% доходов в соответствии с долей населения и территории Крыма по отношению к Украине. Эта система, получившая название "одноканальных бюджетных взаимоотношений между Украиной и Крымом" оказалась достаточно эффективной и позволяла наполнять местный бюджет, а также сдерживать обвальное падение производства в 1994 и 1995 годах. Однако, 27 марта 1996 года, после ухода А.Франчука с поста премьер-министра крымского правительства, Киев в одностороннем порядке заменил эту систему другой, общегосударственной, в соответствие с которой большая часть налогов должна была уходить в центральный бюджет и затем возвращаться в регион в виде дотаций центра (в государственном бюджете Украины 1996 и 1997 годов положение Крыма ничем не отличалось от положения любой из украинских областей). Это чрезвычайно неблагоприятно отразилось на экономической ситуации в Крыму, спровоцировав большие темпы падения производства, которые в 1996-97 годах были более высокими, чем в целом по Украине. «Экономика АРК пребывает в глубоком кризисе, - констатировал в начале 1998 года министр экономики республики В.Суслов, - при этом положение по сравнению с 1996 годом не улучшилось, а ухудшилось. Если снижение темпов промышленности в 1996 году составляло 14,1%, то в 1997 году уже 24%, в то время как по Украине эти показатели соответственно составляли 5,1% и 1,8%»[305].

Киев прекратил также все налоговые эксперименты, проводимые правительством Крыма в 1994-96 годах и позволявшие целому ряду предприятий сводить концы с концами. Вместе с тем, рядом законодательных актов украинских властей от уплаты налогов были освобождены многие санатории и дома отдыха, принадлежащие властным структурам Украины, что привело к потерям крымского республиканского бюджета. Крымское руководство делало робкие попытки вернуть ситуацию к состоянию 1993-96 годов. 15 марта 1996 года появился даже специальный указ президента Украины «О мерах по стабилизации и содействию социально-экономическому развитию АРК», в котором Кабинету Министров Украины давалось поручение внести в госбюджет изменения и дополнения, позволившие бы зачислять 100% налога на добавленную стоимость, акцизного сбора, налога на прибыль и т.д. в бюджет Крыма, однако, эти рекомендации остались лишь на бумаге. Бюджетное положение Крыма согласно украинскому законодательству о бюджете 1996 и 1997 годов ничем не отличалось от положения любой из украинских областей.

Чрезвычайно болезненными в отношениях центра и автономии оставались вопросы управления собственностью. Один из характерных конфликтов был связан с односторонним переподчинением украинским ведомствам в феврале 1996 года двух крупных санаториев «Южный» и «Аю-Даг»[306].

Составной частью «крымской политики» Киева стала наряду с ликвидацией бюджетной самостоятельности Крыма в целом, практика предоставления или декларирования предоставления разнообразных налоговых льгот предприятиям центрального подчинения, а также различным регионам республики, минуя Симферополь. Так на Севере Крыма была создана «экспериментальная экономическая зона «Сиваш», в 1997 году появились Указы Президента Украины о Большой Ялте и Евпатории, первый из которых «столкнул» республиканские и местные экономические интересы.

Одновременно в СМИ Украины и официальных изданиях Крыма широко освещались разнообразные мероприятия центра «призванные оказать экономическую помощь полуострову», а также экономические программы, носившие большей частью сугубо декларативный характер.