2015-07-04
1939
Подытоживая сказанное, можно сделать следующие выводы касательно понятия леса.
1. Понятие леса должно учитывать лесоведческие признаки леса. Как было сказано, для признания древесно-кустарниковой растительности лесом необходима определенная ее совокупность. Представляется целесообразным включение иной растительности (мхи, лишайники, грибы и др.) в понятие леса, поскольку она биологически связана с лесами. При этом лесное законодательство способно в полной мере урегулировать отношения, связанные с ее использованием и охраной в лесах.
2. В нормативном акте соответствующего органа исполнительной власти (предположительно Министерства природных ресурсов РФ) необходимо определить минимальную площадь обособленного земельного участка (вокруг которого нет древесно-кустарниковой растительности), на которой произрастает древесно-кустарниковая растительность, для каждого лесного района, достаточную для признания ее лесом, а также другие критерии признания совокупности деревьев и кустарников лесом. Целесообразно при этом учитывать зарубежный опыт.
|
|
|
3. В понятие леса должно быть включено понятие "земельная поверхность", поскольку отделить земельную поверхность от лесной растительности не представляется возможным и целесообразным при осуществлении правового регулирования. Более того, в понятие "использование лесов" входит понятие использования земельной поверхности, занимаемой ими. При осуществлении лесопользования право землепользования обладает служебным (вспомогательным) характером.
4. При конструировании юридического понятия леса для разграничения (дифференциации) различных отраслей законодательства необходимо исключить из экологического (экосистемного) понятия леса животный мир, воды, атмосферный воздух.
5. Для удобства правоприменения целесообразно всю древесно-кустарниковую растительность, произрастающую на землях лесного фонда, по умолчанию признать лесом, поскольку земли лесного фонда специально создаются для использования и охраны лесов. При этом уполномоченный орган исполнительной власти (Министерство природных ресурсов РФ) может предусмотреть особенности использования и охраны отдельных деревьев и кустарников, произрастающих на нелесных землях лесного фонда.
Учитывая сказанное, можно сформулировать следующее юридическое определение леса: лес - достаточная совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, произрастающей на земельном участке; критерии признания древесно-кустарниковой растительности лесом разрабатываются уполномоченным органом исполнительной власти.
|
|
|
Рассмотрев понятие леса, перейдем к исследованию понятия "использование лесов", которое является одним из основных понятий в ЛК РФ. Законодатель отказался от применения терминов "право лесопользования", "лесопользование", которые употреблялись в Лесном кодексе РФ 1997 г. Следует определить значение понятия "использование лесов" и степень соотношения его с понятием "лесопользование", которое традиционно для науки лесного права.
В ЛК РФ применяется термин "использование лесов". На первый взгляд термин "использование лесов" совпадает по своему значению с термином "лесопользование". Например, А.В. Мазуров в комментарии к новому ЛК РФ использует понятия "виды использования лесов" и "виды лесопользования" как синонимы <1>. В качестве аргумента к данному тезису можно привести выводы, следующие из сравнения ЛК РФ (2006 г.) и Лесного кодекса РФ 1997 г.: значительная часть видов использования лесов (ст. 25 ЛК РФ) является видами лесопользования, которые были предусмотрены ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г. Таким образом, часть видов использования лесов является видами лесопользования, поэтому следует исследовать проблему понятия "использование лесов" подробнее.
--------------------------------
<1> Мазуров А.В. Указ. соч. С. 131.
Ученые определяли понятие лесопользования следующим образом: "под правом пользования лесами следует понимать обеспеченную законом возможность их хозяйственной эксплуатации и извлечения из них полезных свойств и доходов" <1>. Можно привести и другое определение лесопользования. Как писала Г.Н. Полянская, "лесопользованием... следует признать извлечение материальных и нематериальных благ ("невесомых полезностей" - по лесохозяйственной терминологии), которые приносит лес как особый природный объект. Именно поэтому законодатель говорит о лесных пользованиях, а не о пользованиях в лесу" <2>.
--------------------------------
<1> Горбовой В.Ф. Лесное право. Свердловск, 1977. С. 23.
<2> Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985. С. 97 - 98.
Таким образом, право лесопользования можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. Сущность лесопользования заключается в использовании полезных природных свойств лесов, а не в использовании земельной поверхности, занимаемой лесами. Поскольку леса выполняют чрезвычайно важные экологические функции (климаторегулирующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, защитные, оздоровительные, рекреационные и имеет иные полезные свойства), то лесопользование обладает экологической сущностью <1>.
--------------------------------
<1> Подр. см.: Крассов О.И. Современные проблемы лесного права // Советское государство и право. 1990. N 2. С. 74 - 76.
В качестве правового института право лесопользования определялось "как совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок многоцелевого использования, сохранения и восстановления лесной среды, права и обязанности лесопользователей, исходя из интересов общества в получении древесной и недревесной лесной продукции, использовании иных полезных свойств леса и обеспечения охраны лесов и других объектов природы" <1>.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. М., 1990. С. 26.
Виды лесопользования сами по себе представляют собой различные направления использования "полезностей" леса как природного объекта и как природного ресурса. При осуществлении лесопользования земельной поверхности принадлежит второстепенная роль.
Далеко не все виды использования лесов согласно ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.
|
|
|
К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов.
Как справедливо писал профессор О.И. Крассов, "на покрытых лесом землях право лесопользования обычно неразрывно связано с правом землепользования: нельзя пользоваться лесом, не используя землю, которая служит в качестве пространственного операционного базиса и средства производства. Когда осуществление права лесопользования невозможно без пользования землями государственного лесного фонда (при рубке леса, побочных лесных пользованиях, кроме общедоступных), право землепользования носит служебный характер" <1>.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Право пользования землями государственного лесного фонда // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 132.
При осуществлении лесопользования право землепользования самостоятельного характера не имеет, поскольку подчинено праву лесопользования.
Итак, к видам лесопользования исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ можно отнести следующие виды использования лесов:
заготовка древесины (ст. 29 ЛК РФ);
заготовка живицы (ст. 31 ЛК РФ);
заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32 ЛК РФ);
заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34 ЛК РФ);
ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты (ст. 36 ЛК РФ);
осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности (ст. 40 ЛК РФ);
осуществление рекреационной деятельности (ст. 41 ЛК РФ);
создание лесных плантаций и их эксплуатация (ст. 42 ЛК РФ).
Указанный перечень видов использования лесов по своему характеру практически совпадает с перечнем видов лесопользования, который был закреплен ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г., несмотря на то что названия некоторых видов использования лесов изменились. Например, недревесные лесные ресурсы обозначались согласно Лесному кодексу РФ 1997 г. как второстепенные лесные ресурсы (ч. 2 ст. 32 ЛК РФ, абз. 4 ст. 80 Лесного кодекса РФ 1997 г.).
|
|
|
Главное, что виды использования лесов (п. п. 1 - 9 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) являются видами лесопользования, поскольку они содержат в себе признаки деятельности по лесопользованию. Отнесение некоторых видов деятельности к лесопользованию вызывает споры. По поводу отнесения деятельности по созданию лесных плантаций и их эксплуатации к видам лесопользования можно отметить следующее. Профессор О.И. Крассов данную деятельность не только не относит к лесопользованию, но также и к использованию лесов. Он пишет: "...нельзя также признать создание лесных плантаций и их эксплуатацию использованием лесов хотя бы потому, что в самом начале такой деятельности леса не существует" <1>. Представляется, что создание лесных плантаций относится к лесопользованию, поскольку выращивание лесных насаждений определенных пород непосредственно связано с восстановлением (выращиванием, созданием) леса. Впоследствии в таких лесах осуществляются различные виды лесопользования.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 148.
Ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты на первый взгляд относятся только к пользованию животным миром. Однако у использования лесов для ведения охотничьего хозяйства и лесопользования можно найти много общего. Оба этих вида природопользования осуществляются в лесу, который является экосистемой, включающей в себя животный мир. Широкое понимание леса включает в себя понятие "животный мир" <1>. Состояние животного мира зависит от состояния лесов, являющихся для него питательной базой. Ведение охотничьего хозяйства связано с деятельностью по освоению лесов. Так, на лесных участках, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства, допускается возведение временных построек и осуществление благоустройства этих лесных участков (ч. 4 ст. 36 ЛК РФ). Согласно п. п. 1, 2 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ при освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляется организация использования лесов, а также создание и эксплуатация объектов лесной инфраструктуры. Таким образом, ясно, что фактически ведение охотничьего хозяйства подпадает под деятельность по освоению лесов.
--------------------------------
<1> ОСТ 56-108-98.
Для решения вопроса отнесения использования лесов для ведения охотничьего хозяйства к видам лесопользования можно обратиться к Лесному кодексу РФ 1997 г. Видимо, не случайно указанный Кодекс относил к видам лесопользования пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства (абз. 6 ст. 80).
Можно сделать вывод, что использование лесов для ведения охотничьего хозяйства носит комплексный характер и относится также к лесопользованию. Лес представляет собой экосистему, является средой обитания объектов животного мира. Поэтому животный мир и леса, как и деятельность по их использованию, тесно взаимосвязаны. Для сохранения и развития животного мира необходимы определенные ограничения по осуществлению лесопользования, особенно на охотничьих угодьях.
Право лесопользования следует отграничивать от права землепользования. Исследователи по-разному определяют право землепользования. По мнению А.М. Турубинера, поскольку право пользования землей имеет особый характер, то его определение не совпадает с гражданско-правовыми определениями права пользования. Он понимал под пользованием землей "непосредственную эксплуатацию земли, непосредственное приложение к ней своего труда" <1>. В.К. Григорьев давал несколько иное определение права пользования землей - как "обеспеченное законом извлечение из земли ее полезных свойств и доходов посредством обязательной, но разумной эксплуатации в соответствии с целевым назначением путем непосредственного приложения к ней труда и средств" <2>. Ю.Г. Жариков считает, что право землепользования "определяет правовой статус субъектов земельных отношений, правовой режим их деятельности, поскольку в правовых нормах предусматривается порядок возникновения права землепользования, его изменения и прекращения, в том числе порядок непосредственной хозяйственной эксплуатации земли" <3>.
--------------------------------
<1> Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 207.
<2> Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. С. 174.
<3> Жариков Ю.Г. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 34.
Право лесопользования от права землепользования можно отграничить следующим образом. "Если право землепользования имеет своим объектом землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то объектом права лесопользования является лес" <1> как таковой.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Право пользования землями государственного лесного фонда // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 131.
Некоторые ученые считают, что земля, на которой произрастают леса, не может быть объектом самостоятельного права землепользования <1>. С этим можно согласиться, принимая во внимание положения действующего ЛК РФ.
--------------------------------
<1> Полянская Г.Н., Заславская Л.А. Еще раз о понятии государственного лесного фонда // Вопросы теории советского земельного права и методики преподавания аграрно-правовых дисциплин. М., 1976. С. 29; Ерофеев Б.В. Соотношение земельного, горного, лесного и водного права // Советское государство и право. 1971. N 1. С. 58.
Так, при строительстве, реконструкции, эксплуатации как объектов лесной инфраструктуры, так и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда пользование лесом как непосредственным объектом не происходит. В этих случаях объектом использования лесов является земля, покрытая или не покрытая лесом. Несмотря на то что данные виды землепользования осуществляются в лесу, лес в данных случаях объектом пользования не является.
Ряд видов использования лесов согласно ЛК РФ являются фактически видами землепользования: например, ведение сельского хозяйства (п. 6 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ), строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (п. 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) <1>, выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных, лекарственных растений (п. 10 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ) и др. Поэтому их сложно признать видами лесопользования. Лесопользование - это прежде всего использование полезных свойств леса как природного объекта. При вышеуказанных видах деятельности происходит уничтожение лесов ввиду осуществления строительной деятельности.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 148.
Представляется, что полное уничтожение леса (как природного объекта) без проведения мероприятий по лесовосстановлению сложно признать его использованием даже с натяжкой. Это противоречит всем принципам лесопользования, закрепленным ст. 1 ЛК РФ. Вышеуказанные виды использования лесов являются видами землепользования, поскольку в данных случаях используются свойства земельного участка, позволяющие ему быть пространственным базисом для размещения зданий, строений, сооружений. Землепользование имеет другую природу по сравнению с лесопользованием, и их не следует смешивать и тем более подменять одно понятие другим. ЛК РФ регулирует земельные отношения, если они не урегулированы земельным законодательством (ч. 2 ст. 3 ЗК РФ).
С учетом рассмотренных подходов к пониманию землепользования к видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли, а не природные качества лесов, а именно:
ведение сельского хозяйства (ст. 38 ЛК РФ);
выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст. 39 ЛК РФ);
использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ);
строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ);
строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ);
переработка древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ);
осуществление религиозной деятельности (ст. 47 ЛК РФ);
иные виды, осуществляемые в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ч. 16 ст. 25 ЛК РФ).
Данные виды использования лесов являются видами землепользования на землях лесного фонда, поскольку содержат признаки деятельности по землепользованию. Они являются по своему характеру видами землепользования, осуществляемыми на лесных участках, расположенных на землях лесного фонда.
Таким образом, можно сделать вывод, что все виды использования лесов по своему характеру следует классифицировать на виды лесопользования и виды землепользования. В основу классификации был положен такой критерий, как способность леса выступать в качестве экосистемы с преобладающий в ней ролью древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при котором происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.
Использование лесов должно быть рациональным. Это означает необходимость их охраны. Рациональное использование природных ресурсов означает сохранение качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижения такой национальной модели производства и потребления, при которой разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества < 1>.
--------------------------------
<1> Буянова М.О. и др. Юридический энциклопедический словарь / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2006. С. 615а.
Важно обратить внимание на связь природопользования (включая деятельность по использованию лесов) и охраны природы, которая признается большинством ученых-юристов <1>. По мнению И.Ф. Панкратова, Н.И. Краснова, И.А. Иконицкой, природопользование и охрана природы представляют собой единое понятие, неразрывные общественные отношения <2>. Охрана лесов предполагает их рациональное использование.
--------------------------------
<1> См., напр.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 216; Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984. С. 20 - 21; Мутян В.Л. Правовые проблемы рационального природопользования: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Харьков, 1975. С. 28.
<2> См.: Панкратов И.Ф. Законодательство о рациональном использовании и охране природных ресурсов // Конституция и законодательство развитого социализма. М., 1984. С. 177; Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. N 12. С. 57.
Нормы законодательства о рациональном использовании и охране лесов требуют охраны объекта пользования в процессе его эксплуатации. Характер правовой охраны лесов определяется сущностью и особенностями процесса лесопользования. Право лесопользования и правовая охрана лесов представляют собой элементы единой системы правовых норм, регулирующих процесс лесопользования и обеспечения сохранности лесов. Рациональное использование и охрана лесов, их диалектическая связь должны обеспечиваться адекватным отражением в законодательстве закономерностей развития и существования леса как элемента биогеоценоза, что находит свое выражение в соотношении прав и обязанностей субъектов использования лесов <1>.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Экологические аспекты права лесопользования в СССР // Советское государство и право. 1986. N 11. С. 79 - 80.
Тесная связь деятельности по использованию и охране лесов и права лесопользования определяется также тем, что она заложена в самом характере пользования природными ресурсами. "Именно в результате осуществления права лесопользования возникает необходимость охраны объектов природы (охраны от неправильного использования), т.е. обеспечения в первую очередь соблюдения правил рационального пользования ими" <1>.
--------------------------------
<1> Крассов О.И. Указ. соч. С. 79.
В лесном законодательстве с большой силой проявляется неразрывность правовой охраны лесов и рационального их использования, поскольку здесь находит свое выражение важнейший закон, согласно которому рубка и возобновление леса должны быть синонимами <1>. Иными словами, способ, время и территория рубок (либо иных видов использования лесов) должны быть организованы таким образом, чтобы не мешать естественному лесовозобновлению, которое является основой для использования лесов в будущем.
--------------------------------
<1> Морозов Г.Ф. Указ. соч. С. 110.
Использование лесов должно осуществляться с учетом концепции устойчивого развития <1>. "Устойчивое развитие определяется как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не создающее угрозы для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные интересы. Другими словами, устойчивое развитие - это экологическое обоснованное экономическое и социальное развитие" <2>.
--------------------------------
<1> В ЛК РФ концепция устойчивого развития выражается в принципах устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов (п. 1 ст. 1 ЛК РФ), сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ), использования лесов с учетом их глобального экологического значения (п. 3 ст. 1 ЛК РФ), обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ) и др. См. также: Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
<2> Бринчук М.М. Экологическое право. С. 30.
Необходима организация использования лесов таким образом, чтобы оно являлось неистощительным. Не случайно организация рационального использования лесов названа в Концепции развития лесного хозяйства стратегически важной задачей. Сущность неистощительного использования лесов заключается в ограничении максимального объема изымаемых из леса лесных ресурсов, обусловленных темпами их естественного восстановления.
Важной особенностью лесопользования, закрепленной ЛК РФ, является его осуществление с учетом нужд населения. Так, ст. 11 ЛК РФ закрепляет право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах (во всех, а не только в лесах на землях лесного фонда) и осуществлять сбор ягод, грибов, орехов и др.
Выводы
1. Понятие леса тесно связано с категорией земель, на которых он располагается. Совокупность деревьев и кустарников, произрастающих на землях лесного фонда, следует признать лесом. Критерии признания совокупности деревьев и кустарников лесом на землях иных категорий должны быть разработаны уполномоченным органом исполнительной власти.
2. Основой классификации является подразделение видов использования лесов на виды лесопользования и виды землепользования. К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли. К видам лесопользования относятся те виды использования лесов, при которых извлекаются материальные и нематериальные блага, приносимые лесом как особым природным объектом. Данный критерий использован в настоящей работе в качестве критерия для характеристики содержащихся в ЛК РФ видов использования лесов.
3. Понятие "использование лесов" является широким понятием, включающим в себя, по существу, понятия "лесопользование" и "землепользование, осуществляемое на лесном участке". Использование лесов можно определить как извлечение полезных свойств леса как природного объекта и природного ресурса и полезных свойств земельного участка, на котором произрастает лес.
4. Необходимо различать используемые в ЛК РФ смежные понятия - "лес", "лесной участок", "земельный участок". Лесной участок обладает рассмотренными в настоящей работе особенностями, которые позволяют отграничить его от земельного участка. Различие между ними проводит и новейшая судебная практика.
5. Исключение понятия "лес" из объектов недвижимости (ч. 1 ст. 130 ГК РФ), использование в ЛК РФ различной терминологии (лесные насаждения, лесные растения и др.) могут привести к неверному выводу о том, что понятие "лес" потеряло самостоятельность. Однако это не так. Понятие леса в ЛК РФ является самостоятельным правовым понятием, используется по всему тексту ЛК РФ. Оно должно учитывать новейшие достижения лесоводческой науки, отражать неразрывную связь лесной растительности и земельной поверхности.
6. Отказ в ЛК РФ от разделения понятий лесных земель и нелесных земель в составе земель лесного фонда следует считать ошибкой, поскольку это не способствует рациональной организации использования лесов. Правовой режим нелесных земель должен отличаться от правового режима лесных земель. Так, объекты строительства, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, должны размещаться преимущественно на нелесных землях.
