Управлении

Появление науки о муниципальном управлении вызвано объективными общественными потребностями. Международный опыт свидетельствует, что ее становление, развитие и совершенствование, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в., а традиции общинного, городского управления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. «Муниципальные реформы XIX в., - отмечает Г.В. Барабашев, — основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма»1.

Конституционное движение, толчок к которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал муниципального управления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центра в условиях демократического правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл «государством произвола».

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

Þ управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;

Þ должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;

Þ общины являются отделенными от государства юридическими лицами.

Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав. Однако эти теоретические постулаты нельзя было распространять на более крупные, созданные государством административные единицы, пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами. Отстаивать самостоятельность самоуправляющихся единиц от правительства, ссылаясь на их естественные права, было трудно. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя

признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление — это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежние теории, исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед К.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»1.

Наиболее последовательные представители общественной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами. Конечно, деятельность этих организаций отличается от административной деятельности государства. Однако между ними и самоуправляющимися единицами существует коренное различие. Прежде всего, существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и ученых обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем на органы местного самоуправления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер.

Принадлежность человека к тому или иному общественному объединению, благотворительному обществу, клубу и подчинение их требованиям зависит от его доброй воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом. Поэтому представителям общественной теории не удалось составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показали, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, забота о бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государства. Оно возлагает их на общины исходя из соображений целесообразности, то есть считает, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше. В тех местностях, где не существует органов самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственной администрации.

В России наиболее видными представителями общественной теории былиВ.Н. Лешков иА.И. Васильчиков.

Профессор Московского университета В.Н. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой «союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве выборных властей». Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешательства1.

Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — местными обывателями». Этому порядку противопоставлялся бюрократический, при «котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства». Местное самоуправление признавалось А.И. Васильчиковым чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности. В работе «О самоуправлении» он исследовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву1. Этот вывод нельзя не учитывать и сегодня.

В России в 60-е годы прошлого столетия общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей.

При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение и правительственные круги. Они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения «общественным управлением», подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами.

Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственный органам публичной власти при получении своих полномочий от государства.

На основе этих взглядов развивается государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцом, Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Но если это так, то возникает вопрос: каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления видели в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. Характерную особенность механизма замещения должностей самоуправления видели или в том, что они выборные, или в том, что они безвозмездные, почетные.

Отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у населения. Вместе с тем, совершенно очевидно, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если же оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не сможет, несмотря на свой выборный характер, представлять интересы местного сообщества. Так, например, в России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись членами органов самоуправления.

Невозможность одним только выборным порядком замещения должностей обеспечить самостоятельность органов самоуправления побудила Рудольфа Гнейста искать другие предпосылки для ее достижения. Зависимое положение чиновника обусловливается, по его мнению, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования. Чиновник относится к исполнению возложенных на него функций управления как к работе, за которую получает материальное вознаграждение. Поэтому он действует не в соответствии со своими убеждениями, а так, как требует от него начальство. Р. Гнейст считал необходимым условием самостоятельности самоуправления безвозмездные почетные должности. Чиновник, выполняющий функции управления без вознаграждения, является экономически независимым от правительства, и потому самостоятельным в своей деятельности лицом. Так как органы самоуправления выполняют задачи государственного управления, то замещение муниципальных должностей должно совершаться по назначению правительства.

Однако вряд ли можно полностью согласиться с этими доводами. Исполнение должности может предоставить лицу, ее занимающему, существенную личную выгоду независимо от вознаграждения. Например, землевладелец, наделенный властью (мировые судьи в Англии), получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в личных интересах. Поэтому, не получая вознаграждения, он не меньше оплачиваемого чиновника заинтересован в удержании за собой должности, дающей ему существенные преимущества. А поскольку назначение на должность осуществляется государством, то стремление сохранить ее за собой неизбежно приводит чиновника к прямой зависимости от правительства. К тому же система безвозмездных должностей порождает зависимость органов местного самоуправления от имущих слоев населения, представители которых только и могут выполнять обязанности должностных лиц без вознаграждения.

Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном. Во второй половине XIX в. оно стало господствующим в юридической науке.

Согласно этому подходу, правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать права только государства, выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.

Другое дело — органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.