Трансформации модели местного самоуправления с 2000 по 2005 годы, модель от 6 октября 2003 года

Сравнительный анализ МСУ в России

(1990-2010)

(извлечение)

Трансформации модели местного самоуправления с 2000 по 2005 годы, модель от 6 октября 2003 года

90-е годы характеризовались перманентным социально-эконо­мическим и политическим кризисом. Необходимость принятия срочных мер по преодолению кри-зисных явлений была очевидной. Вместе с тем, к способам преодоления этих явлений существовали различные подходы.

Не вдаваясь в подробный анализ различий в этих подходах, укажем лишь на то, что в итоге преобладающими стали меры по централизации всех видов ресурсов, включая политические и управленческие, в руках федерального центра. Этот процесс поро­дил для своего обозначения в публицистике известный эвфемизм «укрепление верти-кали власти».

«Вертикализация» велась по различным направлениям.

В сфере организации публичной власти и государственного управления она началась с образования федеральных округов, вве­дения института представителей Президента РФ в федеральных ок­ругах и внесения в Государственную Думу пакета из трех проектов федеральных законов, которые изменили порядок формирования Совета Федерации, и ввели возможность отрешения от власти выс­ших должностных лиц субъектов Российской Федерации Президентом РФ, отрешения глав муниципальных образований высшими должно­стными лицами субъектов Российской Федерации, а также возмож­ность роспуска законодательных органов субъектов Российской Фе­дерации и представительных органов местного самоуправления.

С 2000 по 2004 годы была проведена бюджетно-налоговая ре­форма, резуль-татом которой стало не только снижение налогового бремени на бизнес и предпри-нимательство, но и значительная централизация бюджетно-налоговых полномочий. Были отменены ряд региональных и местных налогов и сборов. При этом выпа­дающие доходы местных бюджетов не компенсировались в нару­шение гарантий, установленных Консти-туцией РФ.

В отношении местного самоуправления предполагалось отнести к ведению федеральных органов государственной власти регулиро­вание особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с численностью населе­ния свыше 50 тысяч человек, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, закрытых военных городках. Введение такой нормы означало бы открытие «шлюзов» для последовательного «сворачивания» местного самоуправления и встраивания органов местного самоуправления в «вертикаль» госу­дарственной власти. Эта инициатива была заблокирована фракция­ми Государственной Думы. Однако другая инициатива, устанавли­вающая право органов государственной власти (Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, зако­нодательного собрания субъекта Российской Федерации) отрешить от должности главу муниципального образования и распустить пред­ставительный орган местного самоуправления, с некоторыми поправ­ками была принята. При этом не учитывалось явное противоречие указанных положений статье 12 Конституции Российской Федерации.

Эта попытка «вертикализации» федеративных отношений и местного самоуправления была вполне успешной и, как показали последующие события, была лишь своеобразной «пробой пера». Усилия федерального центра в этом направлении продолжились.

Вместе с тем, существовала реальная общественная потреб­ность упорядочить правое регулирование в отношении ряда сло­жившихся к этому времени сторон в организации и функционирова­нии местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления не соответст-вовала положениям Конституции Российской Федерации и принципам территории-ального управления. В субъектах Федера­ции действовали 7 вариантов территориальной организации мест­ного самоуправления. При этом более чем в половине городов ор­ганов местного самоуправления не было вообще. Во многих субъектах Федерации на уровне районов и городов местные власти считались органами госу-дарственной власти, мэры городов и главы районов назначались органами государ-ственной власти - губерна­торами областей или президентами республик^.. Такая система не позволяла осуществить единое налоговое и бюджетное регулиро­вание, однозначно определить права и обязанности органов мест­ного самоуправления, обеспечить эффек-тивное законодательное обеспечение публичных услуг, оказываемых населению органами власти.

Также к этому времени чрезвычайную остроту приобрела про­блема так называемых «нефинансируемых федеральных манда­тов». В результате коррупции, низкой бюджетной дисциплины, низкого качества правового регулирования ряд социальных обяза­тельств перед гражданами, установленных федеральными закона­ми, не финан-сировались ни из одного уровня бюджетной системы, а предусмотренные законом социаль-ные выплаты (многодетным, пособия по рождению ребенка, одиноким матерям, пособия вете­ранам и инвалидам и т.п.) не выплачивались.

С целью решения этих проблем (конечно, не забывая при этом задачу «укреп-ления вертикали власти») была подготовлена «Кон­цепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправ-ления» (Муниципальная власть. 2002. № 2).

В соответствии с Концепцией разграничения полномочий был подготовлен и принят Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд других законодательных актов. Закон внес существенные изменения в действующую модель местного само-управления..

Положительным последствием принятия Федерального закона № 131-ФЗ стало восстановление местного самоуправления в горо­дах и сельских поселениях, в которых ранее органы местного само­управления были упразднены.

Так же позитивной оценки заслуживает разделение представи­тельной и исполнительной власти в городах и районах, запрет главам муниципальных образований одновременно возглавлять представи­тельный и исполнительный органы муниципаль-ных образований, укрепление финансово-бюджетной дисциплины и ответственности, что ограничило всевластие глав муниципальных образований.

Вместе с тем, ряд положений закона вызвал критику с различ­ных позиций. В частности, новая редакция Федерального закона чрезмерно детально регулирует вопросы внутренней деятельности органов местного самоуправления.

Закон ввел множество различных ограничений самостоятель­ности местного самоуправления, которые никак не вяжутся ни с положениями Конституции РФ, ни с принципами рыночной экономи­ки, ни с принципами разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ ограничивает права муниципаль-ных образований по владению муниципальным имущест­вом, и была предметом рассмотре-ния Конституционного Суда, кото­рый завуалированно признал неконституционным огра-ничения прав собственности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Федеральный закон ограничил право органов местного само­управления уч-реждать средства массовой информации. Ограничены права граждан и органов местного самоуправления по принятию.уставов и определению структуры органов местного самоуправления на местном референдуме, а также определения на местном рефе­рендуме порядка избрания главы муниципального образования. В целях встраивания исполнительных органов местного самоуправле­ния в структуру государственной власти введено участие представи­телей субъектов Федерации в конкурсной комиссии при назначении глав местных администраций по результатам конкурса по контракту.

К сожалению, при изменении границ и территорий местного самоуправления не выдерживаются требования статьи 131 Консти­туции РФ об учете мнения населения.

Также неэффективно осуществлено и разграничение полномо­чий между различными уровнями публичной власти, которое стало пересматриваться буквально через год после вступления в силу соответствующих законов.

Полномочия субъектов Российской Федерации по правовому ре­гулированию местного самоуправления были значительно сокраще­ны. При этом была сделана попытка ограничить право субъектов Российской Федерации регулировать осуществление местного само­управления только случаями, допускаемыми федеральным законом, что явно не соот-ветствует принципу совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулирова­нии общих принципов организации местного самоуправления.

Также Федеральный закон № 131-ФЗ не обеспечил реализа­цию конститу-ционных положений об охране общественного порядка органами местного само-управления, компенсации потерь доходов местного самоуправления в результате решений органов государ­ственной власти, права органов местного самоуправления само­стоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

Вместе с тем новая редакция Федерального закона поставила местное самоуправление в более зависимое от субъектов Федера­ции положение, в первую очередь, усилив зависимость доходов местных бюджетов от дотаций и субвенций регио-нов.

Однако, несмотря на это, реализация Федерального закона №131-Ф3 встретила серьезное сопротивление со стороны значи­тельного числа органов государственной власти субъектов Феде­рации и органов местного самоуправления районного уровня.

Основной причиной этого сопротивления являлась децентра­лизация и деконцентрация власти, связанные с введением двух­уровневого местного самоуправления, более четкое разграничение полномочий между субъектами Федерации, органами власти рай­онного уровня и органами власти поселенческого уровня, которые были заявлены в Концепции.

В результате губернаторы могли потерять значительную часть своего контроля в административных центрах субъектов Россий­ской Федерации, а главы районов контроль над административны­ми центрами районов.

Все это могло пошатнуть монопольное влияние сложившихся вокруг регио-нальной и районной власти экономических группировок.

Поэтому с начала процесса подготовки проекта Федерального закона № 131-ФЗ началось сопротивление его принятию со стороны губернаторов и глав районов. До осени 2004 года федеральный центр преодолевал это сопротивление, поскольку указанный закон принимался в порядке мероприятий по укреплению «вертикали вла­сти», под лозунгом преодоления сепаратизма субъектов Федерации и сокращения самостоятельных полномочий, а также автономии регио­нов в рамках федеративного устройства российского государства.

Однако после отмены прямых выборов губернаторов осенью 2004 года

политика федерального центра в отношении субъектов Федерации изменилась.

Наряду с политикой «кнута» начала использоваться и политика «пряника». «Пряником» послужило ослабление давления феде­рального центра в части разграничения полномочий, возврат неко­торых полномочий субъектам Федерации, изъятым из их ведения Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, ослабления контроля за испол-нением положений Федерального закона № 131-ФЗ в части территориальной организации, а также согласие на пе­ренос вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ с 1 янва­ря 2006 года на 1 января 2009 года.

Причем лоббистам от губернаторского корпуса было обещано введение в Федеральный закон № 131-ФЗ положения, которое предусматривало бы определение порядка и даты его введения в дей­ствие на территории субъекта Российской Федерации, законом соответствующего субъекта Федерации.

Если бы такое положение было бы принято, то организация местного само-управления откатилась бы в положение еще более хаотическое и несообразное чем в период, последовавший за «по­этапной конституционной реформой». Авторов этого предложения не смущало и явное несоответствие конституционно-правовой сис­теме такого правового регулирования, допускающего введение в действие федерального закона, имеющего верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ), законом субъекта Федерации. Такое положение также свидетельствует о том, что цели и задачи, провозглашенные Концепцией разграниче­ния полномочий, были забыты, как только истинная цель - ликви­дация автономии и самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований - была достигнута.

Тем не менее, это абсурдное предложение удалось «нейтрали­зовать» и в виде компромисса в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены изменения, допускающие передавать законом субъекта Рос­сийской Федерации исполнение части полномочий органов местного самоуправления сельских и городских поселений органам местного самоуправления муниципальных районов до 1 января 2009 года. С этой даты закон дол-жен был вступить в силу з полном объеме. При этом в остальной части, в том числе в тех субъектах Федерации, в которых такой передачи не предусматривалось, Федеральный закон № 131-ФЗ применялся в полном объеме с 1 января 2006 года.

Реализация Концепции разграничения полномочий и модели местного само-управления, предусмотренной Федеральным зако­ном № 131-ФЗ, не фигурировали в дальнейшем среди приоритет­ных задач федерального центра. Об этом свидетельствует и то, что Д.Н. Козак, считавшийся идеологом Концепции разграничения полномочий и автором Федерального закона № 131-ФЗ, был пере­веден на другую работу.

До последнего времени не выполнены обязательства поднять доходную налоговую базу муниципальных образований до уровня, обеспечивающего в среднем по Российской Федерации покрытие за счет собственных доходов расходов на решение вопросов мест­ного значения. Также не предприняты меры по выполнению обяза­тельства определить государственные социальные стандарты, или иные нормативы, которые позволяли бы экономически обоснованно определять обязательства муниципальных образований по финан­сированию решения вопросов местного значения и формировать инвестиционную составляющую местных бюджетов.

Также продолжились дальнейшие попытки лоббирования формирования губернаторской вертикали исполнительной власти. Весьма любопытна история рассмотрения одного законопроекта, -проливающая свет на истинные экономические и, безусловно, кор­рупционные интересы лоббистов. Летом 2006 года в ГосударственнуюДуму был внесен законопроект, предусматривающий возможность временного осуществления полномочий органов местного самоуправления административных центров субъектов Российской Федерации органами государственной власти. Поводом для приня­тия такого решения (законом субъекта РФ) могла служить необхо­димость обеспечения единства систем жизнеобеспечения, комму­никаций и иной инфраструктуры поселений и городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации. Примечательно, что аналогичной необходимостью «сохранения единства городского хозяйства» была обусловлена фактическая ликвидация местного самоуправления в Москве.

Причем передать во временное исполнение предлагалось те полномочия, для исполнения которых привлекаются хозяйствую­щие субъекты, а именно дорожная деятельность, выдача разрешений на строительство, благоустройство территорий, сбор и утилизация бытовых и промышленных отходов, а отнюдь не образование и здраво-охранение. Таким образом, предлагалось значительную часть полномочий органов местного самоуправления столиц субъектов Федерации (в которых сосредоточена значительная часты финансово-экономических ресурсов субъектов Федерации) пере-; дать исполнительной власти субъекта Федерации или. иначе гово-j ря, передать управление крупными городами губернаторам.

После того как этот законопроект по вполне понятным причинам был откло-нен на этапе предварительного рассмотрения, была внесена другая его редакция, предлагавшая еще более серьезную трансформацию модели местного самоуправления. Второй вариант предусматривал распространение системы местного самоуправле­ния, принятой в Москве и Санкт-Петербурге на столицы админист­ративных центров субъектов Российской Федерации.

То есть предполагалось упразднение общегородских органов местного самоуправления, введение органов местного самоуправ­ления административно-территориальных единиц (так называемых внутригородских территорий). И в таком случае, так же как в на­стоящее время в Москве и Санкт-Петербурге, законами субъектов Федерации определялись бы урезанные полномочия органов мест­ного самоуправления, а реально городом управлял бы губернатор. Это законопроект получил широкий общественный резонанс, был предметом рассмотрения Конгресса региональных и местных вла­стей Европы, и в конце концов был снят с рассмотрения Государст­венной Думой.

Вместе с тем, после 1 января 2006 года, последовала частич­ная ревизия положений Федерального закона №131-Ф3 и соответ­ствующие изменения модели местного самоуправления, как с точки зрения ее формальной составляющей, так и с точки зрения реаль­ной практической реализации. В течение 2007-2010 годов ежегод­но принимались федеральные законы пересматривавшие разгра­ничение полномочий между субъектами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления^..