Вопросы к государственному экзамену по дисциплине «Система муниципального управления»

1. Опыт становления местного самоуправления в России.

В развитии местного самоуправления российского государства можно выделить несколько основных этапов:

1 этап – IX – XV века – вечевое правление.

Вече – одна из первых форм общественного самоуправления и одновременно высший орган государственной власти во времена становления Древней Руси, наделенный законодательными, исполнительными и судебными функциями, однако не имеющий юридических норм определения своего состава и единой формы выражения своей воли. Основная задача веча – разрешение важнейших вопросов, касающихся жизни местного сообщества.

2 этап – XV – XVI века – эпоха правления Земского собора и Боярской думы. Важнейшим представительным институтом власти, пришедшим на смену веча, стала Боярская дума. Одной из отличительных черт Боярской думы было то, что она представляла собой в достаточной мере устойчивый постоянный институт реализации властных полномочий.

Боярская дума сыграла значительную роль в формировании законодательной базы страны. Ее приговоры вместе с уставами, жалованными грамотами, судебниками и другими актами стали разновидностями законов.

С середины XVI века в московских княжествах начинают формироваться по сословному принципу новые органы управления – Земские соборы, в состав которых входили лишь представители от духовенства, дворянства и чиновники.

Земский собор – центральное (высшее) сословно-представительное учреждение России, появившееся как форма средневековой демократии в период объединения русских земель в единое Московское государство, объявляемое царской грамотой и состоящее из Боярской думы (постоянно действующего органа при царе), к основным функциям которого относились: обсуждение вопросов внешней и внутренней политики, законодательство, финансы, государственное строительство.

- 3 этап – XVII – XVIII – период существенного реформирования местного самоуправления сначала Петром I, а затем Екатериной II.

В целом все попытки Петра в области реформирования данного института можно считать неудачными, поскольку в качестве основного принципа организации институтов власти выделялась явная тенденция к бюрократизации местного управления и усиление государственного вмешательства в его функционирование.

Особое значение для развития российского государства и российского законодательства сыграли реформы Екатерины II, проведенные, прежде всего, в сфере местной власти, городского и местного самоуправления.

В последней четверти XVII в. Екатериной II закладываются те основы местного самоуправления, которые предопределили его структуру на многие годы вперед. В период ее правления был создан ряд местных организаций – сословных сообществ, которым предоставлялось право внутреннего управления обществами и решения большинства задач местного управления.

- 4 этап – XIX век – период развития земского самоуправления.

Земское самоуправление – одна из форм местного самоуправления, введенная в России в 1864 г., в основе которой лежали принципы финансовой независимости и профессионализма кадров, а также самостоятельности (без вмешательства государственной власти) земств при организации своей деятельности: земства сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, распределяли бюджет, подбирали и обучали специалистов.

- 5 этап – ХХ век – становление советской системы местного самоуправления, где вся власть принадлежала Советам.

- 6 этап – конец ХХ века – разрушение советской системы местного самоуправления и становление современной системы.

2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Нормативно-правовое регулирование развития местного самоуправления в РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, другими нормативными правовыми актами, имеющими достаточно широкий спектр, а также в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении.В целом многоуровневая законодательная основа местного самоуправления включает в себя три основных блока – федеральный, региональный и муниципальный.

Основные принципы местного самоуправления в РФ устанавливаются Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г., главами 1, 2, 3, 8.

В правовом регулировании основ местного самоуправления на международном уровне главенствующую роль играет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в рамках Совета Европы в 1985 г. Российской Федерацией она была подписана в 1996 г. и в последствии ратифицирована федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.

Важнейшее место в сфере правового регулирования местного самоуправления в РФ занимают федеральные законы, среди которых особое значение имеет закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Источниками муниципального права на федеральном уровне являются также акты палат Федерального Собрания РФ, указы президента РФ, постановления правительства РФ, акты Конституционного Суда РФ.

К законодательству субъектов РФ относятся конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В них воспроизводятся основные положения Конституции РФ и Европейской Хартии, относящиеся к регулированию местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты – решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданные органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Система (структура) муниципальных правовых актов определена нормами статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ.

Важнейшее место в числе муниципальных нормативных актов в сфере местного самоуправления имеет устав муниципального образования, которым определяются функциональные, территориальные, организационно-правовые и финансово-экономические основы деятельности местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования.

3. Муниципальное образование как социально-экономическая система.

Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием поселений включает в себя:

- разработку социально-экономической политики;

- планирование социально-экономического развития;

- реализацию планов развития.

Ключевым элементом в данной системе является планирование.

Федеральным законом № 131-ФЗ определено, что в число полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входит принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием поселений включает в себя разработку социально-экономической политики, планирование социально-экономического развития, реализацию планов развития.

Муниципальное экономическое развитие – процесс изменений в местной экономике, направленный на улучшение качества жизни на данной территории.

Комплексное планирование социально-экономического развития муниципального образования – подготовка и реализация комплекса программных мероприятий, которые муниципальная администрация предпринимает в сотрудничестве с другими представителями муниципального образования для стабилизации и развития его экономики, укрепления его налоговой базы, повышения уровня занятости населения, решения социальных вопросов.

Концепция развития муниципального образования – раздел комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования, в котором на основании сопоставления конкурентных преимуществ и недостатков поселения, а также оценки внешних и внутренних условий развития формируется видение перспективного развития поселения, формулируются долгосрочные стратегические цели развития, определяется комплекс направлений в развитии местной экономики и социальной сферы, в соответствии с которыми будут сформированы целевые программы.

Целевая программа – увязанный по задачам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих системное решение описываемых целевыми индикаторами целей и задач органов местного самоуправления.

Подготовка комплексных программных документов, которые становятся не только планами совместных действий, но и информационными ориентирами для потенциальных партнеров, переговорными площадками по достижению консенсуса внутри местного сообщества по проблемам перспективного развития поселения, является на сегодняшний день наиболее эффективной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде. Об этом свидетельствует не только российский, но и зарубежный опыт.

4. Организационная структура местной администрации.

Местная администрация – профессиональный, постоянно и непрерывно действующий исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом № 131-ФЗ, местная администрация должна входить в структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях любого типа, включая малые поселения с численностью избирателей менее 100 человек. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Порядок формирования и конкретные полномочия местной администрации, система ее взаимодействия с другими органами, входящими в структуру органов местного самоуправления, подотчетность и подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности администрации определяются уставом муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ). В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы (подразделения) местной администрации. В сельских поселениях функции этих подразделений выполняют, как правило, отдельные должностные лица, входящие в штат местной администрации или работающие по договору.

Формирование структуры местной администрации – образование комитетов, отделов, служб и других структурных подразделений и наделение их соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных переданных государственных полномочий.

Независимо от размеров поселений в структуру местной администрации входят:

1) глава и заместители главы местной администрации;

2) структурные подразделения местной администрации.

5. Состав органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 2 Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления – совокупность действующих в каждом отдельно взятом муниципальном образовании органов местного самоуправления (как коллегиальных, так и единоличных) с установленной компетенцией каждого из этих органов по осуществлению полномочий местного самоуправления, а также по взаимоотношениям между указанными органами местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в нее обязательно должны входить:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган.

Законом № 131-ФЗ предусмотрены пять основных моделей структуры органов местного самоуправления.

Первая модель, предусмотренная Законом № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 36) только для сельских поселений, отличается тем, что лицо, имеющее статус главы поселения, возглавляет одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия:

- главы муниципального образования (поселения);

- руководителя представительного органа;

- главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Вторая модель отвечает всем типам муниципальных образований (предпочтительна все же для небольших поселений). Являясь традиционной, она предусматривает тот вариант, когда избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительную власть.

Третья модель отличается тем, что избранный всем населением глава муниципального образования занимается в основном политическими задачами, исполняя полномочия председателя представительного органа, в то время как хозяйственными задачами поселения занимается лицо, назначенное по контракту.

Четвертая модель также может быть использована во всех типах муниципальных образований. Она предусматривает вариант, когда на муниципальных выборах формируется только представительный орган местного самоуправления, то есть жители не избирают главу муниципального образования. Статус главы муниципального образования получает избранный из состава депутатов председатель этого органа. На должность руководителя местной администрации, как и в предыдущем варианте, назначается лицо (профессиональный менеджер), прошедшее конкурс. С ним заключается контракт.

Пятая модель предусмотрена только для муниципальных районов и реализуется следующим образом:

· представительный орган района не избирается непосредственно жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района;

· глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа;

· на должность руководителя местной администрации назначается лицо, нанятое по контракту, который заключается по результатам конкурса.

В структуру органов местного самоуправления могут входить иные органы, каковым, например, является контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.).

6. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления.

Статьей 49 Закона № 131-ФЗ определено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований, к которым относятся вещные и обязательственные права.

Муниципальная собственность – имущество, принадлежащее на правах собственности муниципальным образованиям. Управление собственностью – наличие в отношении объекта собственности вещных прав. Имущественные права – права собственника по владению, пользованию и распоряжению определенным имуществом в пределах, установленных законом. Закон № 131-ФЗ (ст. 50) разграничивает объекты муниципального имущества, находящиеся в собственности муниципальных образований вообще, городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом устанавливается, что муниципальные органы самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Финансовое обеспечение местного самоуправления на территории Российской Федерации осуществляется, прежде всего, за счет налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Доходы местного бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.

Налоговые доходы местного бюджета включают в себя местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах), а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам, установленным региональными органами государственной власти субъектов РФ или представительными органами муниципальных районов. В структуре налоговых доходов местных бюджетов в РФ особое значение имеют земельный налог и налог на имущество физических лиц.

К неналоговым доходам местного бюджета относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- иные неналоговые доходы.

В перечень безвозмездных и безвозвратных перечислений входят:

- финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

- субвенции из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций;

- субвенции из местных бюджетов бюджетам других уровней;

- иные безвозмездные и безвозвратные перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ;

- безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

7. Процесс муниципального управления

Если под муниципальным управлением понимать деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на управляемый объект для перевода его в состояние, соответствующее цели территориального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, путем организации и контроля исполнения актов органов власти управления, то такой перевод осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре стадии:

1. Планирование. На этой стадии определяется модель будущего состояния объекта управления, то есть определяются параметры его оптимального функционирования и развития.

2. Организация. После определения модели будущего состояния объекта управления необходимо перевести его в это новое, запланированное состояние. Изменение организации управляемого объекта в соответствии с найденными параметрами и составляет суть стадии организации.

3. Контроль и учет. Цель данной стадии – сравнить новое состояние объекта с найденным оптимальным. Поскольку перевод объекта в заданное состояние требует определенного промежутка времени, в течение которого изменяются внешние и внутренние условия функционирования объекта, то заданного состояния объекта не всегда удается достичь. Поэтому на стадии учета и контроля необходимо определить фактическое состояние объекта управления после его перевода в заданное состояние.

4. Регулирование и координирование. Исходя из предыдущей стадии, возникает необходимость ликвидации обнаруженных рассогласований нового состояния объекта с заданным состоянием, что и является целью регулирования и координирования.

Совокупность четырех стадий управления получила название процесса муниципального управления.

8. Особенности муниципальной службы

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органам местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Основные принципы муниципальной службы в РФ, установленные федеральным законодательством:

- приоритет прав и свобод человека и гражданина;

- равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

- профессионализм и компетентность;

- стабильность муниципальной службы;

- доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

- единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- внепартийность муниципальных служащих.

Специфические принципы муниципальной службы, установленные законами субъектов РФ:

- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

- подконтрольность и подотчетность органов местного самоуправления населению муниципального образования;

- недопустимость подчинения муниципальных служащих одного муниципального образования органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления другого муниципального образования, а также органам государственной власти и государственным должностным лицам.

Федеральное законодательство устанавливает два понятия:

1) должностное лицо местного самоуправления – выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

2) выборное должностное лицо местного самоуправления – выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно Уставу муниципального образования полномочиями в решении вопросов местного значения.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта РФ.