Предмет надзора

1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и

гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными

(законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской

Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления,

органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и

руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и

должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод

человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную

деятельность организаций.

1. Выделение в Федеральном законе надзора за соблюдением прав и свобод

человека и гражданина в качестве самостоятельного направления деятельности

прокуратуры — наглядное подтверждение существенного усиления в современных

условиях ее правозащитной роли. Нормы Закона в этой части обеспечивают

развитие и подкрепление Конституции Российской Федерации, норм и принципов

международного права, закрепивших значение соблюдения прав и свобод

человека и гражданина как фундаментальной основы жизни демократического

правового государства, каким ныне провозглашена Россия. Уровень решения в

Федеральном законе вопросов о роли и организации деятельности прокуратуры

по соблюдению прав и свобод человека и гражданина позволяет характеризовать

его как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том

числе стандартам Совета Европы. То обстоятельство, что предметом надзора

является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их

верховенства в правовой системе Российской Федерации. Соблюдение прав и

свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой

защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется

в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой

статус личности в государстве. Ограничение прав и свобод человека и

гражданина возмог лишь при наличии соответствующих оснований и только в

условиях, предусмотренных законом.

2. Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в

Конституции, которая имеет прямое действие. Иные права и свободы могут

устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской

Федерации. Обязательно соблюдение прав и свобод, предписываемое

общепризнанными принципами и нормами международного права и международными

договорами Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве

составной части ее правовой системы.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина: личные

права и свободы, политические права и свободы, социально-экономические

права и свободы. К первым относятся: право на жизнь, свободу и

неприкосновенность; право на охрану достоинства личности,

неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей

чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных переговоров,

почтовых, телеграфных и иных сообщений; право на неприкосновенность жилища;

право на свободу определения национальной принадлежности; право на свободу

передвижения и др. Содержащийся в Конституции перечень личных прав и свобод

исчерпывающий.

В группе политических прав и свобод представлены: право на объединение;

право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги,

демонстрации, шествия и пикетирование; право на участие в управлении делами

государства; избирательные права; право на равный доступ к государственной

службе и др. Перечень политических прав также исчерпывающий.

В совокупность социально-экономических прав и свобод входят: право

свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род

деятельности и профессию; право на жилище; право частной собственности;

право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни,

инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,

установленных законом; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право

на образование и др.

3. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет предмет нетолько рассматриваемого в настоящей главе направления прокурорскогонадзора. Значительный объем работы по защите прав и свобод личностивыполняется прокуратурой в процессе надзора за исполнением законоворганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание ипредварительное следствие, органами надзора за исполнением законовадминистрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющихназначаемые судом меры принудительного характера, администрациями местсодержания задержанных и заключенных под стражу — при реализации надзорныхполномочий в ходе осуществления функции уголовного преследования. В этойсвязи необходимо иметь в виду, что в предмет надзора, определяемыйнастоящей статьей, входит соблюдение только тех прав и свобод человека игражданина, которые не охватываются предметом других отраслей и направленийпрокурорского надзора. 4. Перечень органов и дополнительных лиц. надзор за соблюдением прав исвобод которых осуществляет прокуратура, охватывает федеральныеминистерства и ведомства, представительные (законодательные) иисполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местногосамоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностныхлиц, а также органы управления и руководителей коммерческих инекоммерческих организаций. Включение в данный перечень органов управленияи руководителей коммерческих и некоммерческих организаций отражаетспецифику надзора в данной области. Интересы максимально полногообеспечения самостоятельности указанных организаций в осуществлении своейдеятельности, проводимая ныне линия на ограничение возможностей воздействияна них государственных структур не являются препятствием для выполненияпрокуратурой, надзорных функций в их отношении в тех случаях, если этокасается соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Такой подходпродиктован конституционным положением о признании человека, его прав исвобод высшей ценностью, об обязанности государства по защите прав и свободчеловека и гражданина. Включение в перечень поднадзорных прокуратуробъектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческихорганизаций еще раз подчеркивает, что в новой редакции Закона "Опрокуратуре Российской Федерации" надзорные функции прокуратуры не ослабли,не исключены из сферы ее надзора низовые звенья — предприятия, общества,объединения и др. Как правильно отмечается специалистами в областиконституционного права, все законодательные акты в конечном счетезамыкаются на сфере прав и свобод человека. Хорошо налаженный, действенныйнадзор за соблюдением прав и свобод человека, таким образом, можетобеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительноко всей содержащейся в законах системе правовых предписаний на всех уровняхих применения. 5. Общее правило о недопустимости подмены органами прокуратуры иныхгосударственных органов и должностных лиц действует в сфере надзора засоблюдением прав и свобод человека и гражданина без каких-либо изъятий.Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет ихдеятельность от деятельности органов, осуществляющих контроль засоблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. В этихцелях им, так же как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточноепредставление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характердействий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и нераспространяться пусть на близкую в известной мере пограничную, но тем неменее не свойственную им область контрольной деятельности. Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которыеосуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиесяв их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица стем, чтобы они обеспечивали неуклонное и качественное выполнениевозложенных на них обязанностей. Существенную роль в этом плане могутсыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующимиорганами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельностипо защите прав и свобод человека и гражданина. Закон не случайно указывает на недопустимость вмешательства органовпрокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сференадзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница,отделяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности,далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точностьправового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.Прокурор имеет дело с той сферой деятельности, которой свойственназаконодательная урегулированность. Оперативно-хозяйственная деятельность,как известно, таким признаком не обладает. В тех же случаях, когда длярешения правовых вопросов требуется характеристика оперативно-хозяйственнойдеятельности, имеет смысл прибегнуть к помощи соответствующих специалистов. Полномочия прокурора 1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор:- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушенииправ и свобод человека и гражданина;- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свободчеловека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушившихзакон, и возмещению причиненного ущерба;- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федеральногозакона. 2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человекаи гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовноедело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнутыуголовному преследованию в соответствии с законом. 3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеетхарактер административного правонарушения, прокурор возбуждает производствооб административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение оправонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которыеполномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. 4. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых впорядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состояниюздоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде илиарбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободызначительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушениеприобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживаетв суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. 1. Содержание полномочий прокурора при осуществлении надзора засоблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентичнополномочиям прокурора по надзору за исполнением законов (см. комментарий кст. 22 Закона). Вместе с этим они имеют определенные отличия. Специфическим для данного направления прокурорского надзора являетсяправо рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушенииправ и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой,которой определяется необходимость прокурорского вмешательства. Заявителямивыступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены,хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, атакже государственных органов, различных организаций. Рассмотрениесообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить сутьпоступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагированияна него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержатвсех необходимых для принятия решения данных либо когда представленныедоказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку. Указанныесообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должныбыть также основания для их проведения. Проверка может проводиться лишь приналичии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих нанарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки, какправило, устанавливаются следующие обстоятельства: имело ли место нарушениеправ и свобод человека и гражданина; в чем выразилось конкретное нарушениеправ и свобод, какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом,организацией и конкретно кем из их руководителей было допущено нарушениеправ и свобод человека; какие обстоятельства способствовали нарушению. Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора,выражающееся в разъяснении пострадавшим рядка защиты их прав и свобод.Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых,личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган иво-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных могут привести кболее длительным срокам принятия решения по данному вопросу. Прежде всегопрокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановитьнарушенные права и свободы в который может обратиться пострадавший, и формуобращения в данный орган. Конституцией Российской Федерации установленвсеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с темсохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем такжесообщается пострадавшему. Кроме того прокурор может разъяснить содержаниезакона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлениинарушенного права. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входитоказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которымпрокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается толькопострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям ихправ и свобод Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иныедокументы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнениетакого рода работы в его обязанности не входит. Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверкужалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вестиактивную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению кответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретныхсообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики. В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданинапринимает наиболее общественно опасные — преступные формы, к нарушителямдолжны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данноготребования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения правличности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свободчеловека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороныправоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточнойстепени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на праваи свободы граждан. Рассматривая конкретные материалы, прокурорам следует обращать особоевнимание на выявление признаков преступлений в действиях должностных лицорганов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителейкоммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права исвободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должныанализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых,экологических прав граждан. При установлении оснований для возбужденияуголовного дела оно должно немедленно возбуждаться. Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому,чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию всоответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на моментпринятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагалдостаточной для реализации уголовного преследования информацией обобстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина,лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он долженобеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В такомслучае проверка прокурора представляла бы суррогат следствия, что впоследующем оказало бы несомненно, отрицательное воздействие на результатыподлинного, осуществленного на законной процессуальной основерасследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорскиематериалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальнойнаправленности хода расследования преступления. Прокурору следуетустановить действенный надзор за законностью процессуальных решенийследователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного илинеобоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функцииуголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора поделу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом. 3. Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека игражданина, имеющее характер административного правонарушения в частивозбуждения производства об административном правонарушении, основываетсяна тех же правилах, что изложены в ст. 22, п. 2, и ст. 25. п. 2 (см.комментарий к названным статьям Закона). Кроме возбуждения производства об административном правонарушении,прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору засоблюдением прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачисообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностномулицу, которые правомочны рассматривать дела об административныхправонарушениях. Решение о том. возбудить производство об административномправонарушении или передать материалы полномочным органам принимаетсяисходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личностиправонарушителей, оценки условий реального уст ранения нарушения ивосстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнемслучае принимаются во внимание также соображения о возможности оперативногорассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит правопринятия решений по делам об административных правонарушениях. Сообщения и материалы проверок передаются прокурорам незамедлительно:сообщения — в день поступления, материалы проверок — сразу же после ихзавершения. 4. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защитыправ и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите,обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная рольпрокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд. либообладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особоеобщественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласногоинтереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо сзащитой неперсонифицированного интереса (значительное число граждан —вкладчики, беженцы и др.). Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд.Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исковпринимаются также меры по обеспечению возмещения причиненногоправонарушениями вреда.

80. полномочия прокурора по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности, предварительного следствия и дознания