Переход к выборности региональных руководителей в остальных регионах

был очень постепенным и затянулся на несколько лет с 1991 по 1997 гг. Это объяснялось стремлением центра сохранить более жесткий контроль за основной частью страны. При этом использование принципа выборности региональных руководителей не нашло столь широкой и устойчивой поддержки, чтобы считать консенсусным принципом устройства региональной власти. В 2004 г. всенародные выборы региональных руководителей были вновь отменены.

Регламентация систем региональной власти оказалась очень сложным про­сом, и борьба за принятие соответствующего федерального закона продолжалась не один год. Реально принцип общефедеральных стандартов стал использо­ваться в России только с 1999 г.

История федерального законодательства, посвященного системам регио­нальной государственной власти, начинается вскоре после выборов первого соста­ва Государственной Думы. Весной 1994 г. был представлен проект федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации". Этот закон принят Госдумой в марте 1995 г., но Совет Федерации, в составе которого доминировали представители региональной элиты, наложил на него вето. Вето верхней палаты было преодолено Госдумой. Однако после этого вето на данный закон наложил президент, подыгравший таким образом Совету Федерации.

В 1996 г. началось рассмотрение нового законопроекта по данному вопросу. На протяжении ряда лет этот закон постоянно отклонялся Советом Федерации (в 1997 г., дважды в 1998 г., еще раз в 1999 г.), а также президентом (в 1998 г.).

Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и j исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят только в октябре 1999 г.

Столь длинная история принятия федерального закона объясняется прежде всего сопротивлением региональных элит. Регламентация региональной власти не устраивала региональные элиты, особенно в республиках, поскольку власть там сформировалась в соответствии с собственными представлениями элит о полити­ческой целесообразности и статусе субъектов федерации. Региональную исполни­тельную власть не устраивало неизбежное введение новым законом институтов парламентского контроля за ее деятельностью, развитие системы сдержек и проти­вовесов, которая присутствовала далеко не во всех регионах. Этим объясняются действия Совета Федерации, который на том этапе представлял интересы регио­нальных элит и прежде всего — региональной исполнительной власти. Президент­ская власть в России во многом подыгрывала региональной исполнительной власти, поскольку была заинтересована в укреплении своих позиций на местах. Однако в 1999 г. федеральный центр принял принципиальное решение в пользу нового за­кона, который оказался в числе последних законов, принятых незадолго до отстав­ки Б. Ельцина и определивших развитие ситуации в сторону дальнейшего усиления регламентации уже при В. Путине.

Федеральный закон исходит из указанной выше конституционной нормы, предполагая, что система органов государственной власти устанавливается самими регионами. В то же время закон определяет, что образование, формирование, дея­тельность и полномочия органов региональной государственной власти регулиру­ются как федеральным, так и региональным законодательствами. Федеральный за­кон не случайно носит название закона "об общих принципах", т.е. имеет рамоч­ный характер. Хотя многие параметры региональной государственной власти опре­делены в нем весьма четко и не допускают региональных вариаций. Сформировавшаяся в России система региональной власти, общая для всех субъектов федерации, включает следующие органы власти:

• высшее должностное лицо субъекта федерации (используется также синоним "губернатор" ');

• высший исполнительный орган государственной власти, который возглавят высшее должностное лицо;

• законодательный (представительный) орган государственной власти (так же его можно называть институтом регионального законодательного собрания, легислатуры, или ассамблеи).

В России для законодательной ветви региональной государственной власти используется принцип выборности. Проводятся выборы депутатов в законодательный (представительный) орган государственной власти. В то же время принципы формирования губернаторского корпуса в постсоветской России неоднократно менялись в связи с общим неустойчивым форматом отношений между центром и регионами и постоянным стремлением центра осуществлять более жесткий контроль за деятельностью региональной исполнительной власти. * i