Закони як джерела земельного права. Підзаконні акти як джерела земельного права

Основними джерелами земельного права є закони, які можна поділити на кодифіковані і не кодифіковані, а також на загальні і спеціальні. Це означає, що законами повинні бути врегульо­вані права і інтереси людини і громадянина щодо використання і охорони земель, механізм їх забезпечення і захисту.

ЗК є загальногалузевим кодифікованим актом і становить основу чинного земельного законодавства, яке його розвиває і доповнює. Метою ЗК не є забезпечення вичерпного регулю­вання усіх земельних відносин, які виникають на практиці.

Незважаючи на те, що значне місце в ЗК займають відсильні норми, більшість його норм є нормами прямої дії. Головна особливість ЗК полягає в тому, що він є основою системи "супідрядності" норм усіх природноресурсових галузей права, де між однаковими за юридичною силою нормативними актами повинні бути виключені суперечності і дублювання. Таким чином, ЗК є базовим (стрижневим) актом, на якому ґрунтується вся система земельно-правових норм.

ЗК - це комплексний нормативно-правовий акт, що містить широке коло норм, які закріплюють основні положення, пов'язані з режимом використання і охорони земель, складом і цільовим призначенням земель, правами й обов'язками власни­ків землі і землекористувачів. Він регламентує питання набуття і реалізації права на землю, гарантії цих прав, визначає компе­тенцію органів управління і контролю у галузі використання і охорони земель, відповідальність за порушення земельного за­конодавства.

До внутрішньогалузевих кодифікованих актів системи джерел земельного права належать закони "Про плату за землю", "Про оренду землі" тощо. Поява зазначених законів зумовлена тим, що неупорядковане і значною мірою застаріле земельне законо­давство не забезпечувало за ринкових умов належної правової регламентації земельних відносин. Внутрішньогалузева кодифікація сприяла систематизації норм, що регулюють окремі інститути земельного права.

Проблема внутрішньогалузевої кодифікації, або кодифікації на рівні окремих інститутів земельного права не втратила своєї актуальності й нині. Аналіз змісту чинного ЗК свідчить про наявність у ньому низки недоліків. Це стосується обсягів, глибини і системи закріплення земельно-правових норм, що призводить фактично до унеможливлення реалізації більшості з його норм. Наочним доказом цього є наявність державного плану підготовки нормативно-правових актів, за допомогою яких буде забезпечуватися реалізація положень, закріплених у ЗК. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про затвердження плану підготовки проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, що випливають із Земельного кодексу України", передбачено розробку законів, зокрема: "Про ринок земель", "Про державний земельний (іпотечний) банк", "Про державний земельний кадастр", "Про вилучення земель права приватної власності", "Про особисте селянське господар­ство", "Про особливості створення і діяльності іпотечних установ" тощо.

Необхідність прийняття таких законів свідчить про те, що застосування норм, що містяться в ЗК як норм прямої дії, неможливе без прийняття додаткових нормативно-правових актів.

Існують також загальні закони комплексного характеру, що характеризуються охопленням великого масиву суспільних від­носин, у тому числі і земельних. До таких законів відносяться, зокрема ЦК, закони України від 10 листопада 1994 р. "Про транспорт", від 19 червня 2003 р. "Про фермерське господарство", а також Закон "Про охорону навколишнього природного сере­довища" тощо.

Важливими джерелами земельного права є спеціальні за­кони. До них можна віднести, наприклад, закони України від 10 червня 1992 р. "Про природно-заповідний фонд України", від 5 жовтня 2000 р. "Про курорти", від 14 січня 2000 р. "Про меліорацію земель" тощо.

Відповідно до Закону України від 18 листопада 1992 р. "Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повнова­жень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання", здійснення регулювання відносин у галузі раціонального ви­користання природних ресурсів і охорони навколишньої при­родного середовища тимчасово (на 6 місяців) було передано Кабінету Міністрів України. Таким чином у період з 21 грудня 1992 р. по 21 травня 1993 р. Кабінет Міністрів України був наділений повноваженнями видавати нормативно-правові акти у формі декретів, що мали силу закону. Кабінет Міністрів України прийняв низку декретів, деякі з них є джерелами зе­мельного права і донині, наприклад, декрети від 20 травня 1992 р. № 56-93 "Про місцеві податки і збори" і від 21 січня 1993 р. № 7-93 "Про державне мито" тощо.

Прийняття декретів дало можливість не тільки оперативно врегулювати відносини власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної, кредитно-фінансової системи, оподатковування, державної політики оплати праці і ціноутворення, але й призу­пиняти в цілому чи в окремих частинах дію кількох законо­давчих актів. Зокрема, було зупинено дію низки норм ЗК в редакції від 13 березня 1992 р. Специфіка декретів Кабінету Міністрів, як джерел права, полягає також у тому, що вони можуть бути змінені або скасовані лише на підставі закону.

Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є Постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18.12.90, «Про прискорення земельної реформи та приватизації землі» 13.03.92, а також «Про стан реформування земельних відносин» Постанова Верховної Ради України від 12.02.96, якою було затверджено основні на-
прями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та гарантування екологічної безпеки.

Важливе значення серед джерел земельного права мають Укази Президента «Про захист прав власників земельних часток(паїв)» від 21.04.98, «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» від 12.07.95, розпорядження Президента України «Про Національну програму охорони земель на 1996—2005 роки» від 17.02.96.

Основний обсяг земельно-правових норм міститься у постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України. Прикладом можуть бути Постанови Кабінету Міністрів України «Про Державний технологічний центр охорони родючості грунтів» від 04.08.2000, «Про затвердження Положення про наглядову раду з питань експертної грошової оцінки земельних ділянок» 17.11.01,
«Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно» від 16.05.02.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управлінські та контрольні функції в галузі використання та охорони земельних ресурсів. Центральним органом виконавчої влади в галузі використання та охорони земель є Державний комітет України з земельних ресурсів (Держкомзем). У межах своєї компетенції Держкомзем розробляє й затверджує інструкції, методики, правила міжвідомчого (міжгалузевого) значення, наприклад, Лист Держкомзему від 09.11.04, «Щодо права власності або права оренди земельної ділянки» № 14-17-13/9025, Лист Держкомзему від 17.09.02. «Про самовільний захват земельних ділянок орендодавцями — власниками земельних ділянок» № 14-20-13/4405.

Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної Ради України. До них відносяться, наприклад, постанови Верховної Ради Укра­їни від 18 грудня 1990 р. № 563-Х1І "Про земельну реформу" і від 13 березня 1992 p. № 2200-ХІІ "Про прискорення земель­ної реформи та приватизацію землі". Особливе місце серед них займає постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. № 188/98-ВР, якою були затверджені Основні напрями держав­ної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Цей комплексний концептуальний документ окреслює основні проблеми у галузі охорони довкілля і використання природних ресурсів, а також визначає програму розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу країни, заходи для збалансо­ваного використання й ефективного відновлення природних ресурсів.

Вчені відзначають зниження кількості постанов Верховної Ради України, пов'язаних з земельним правом, і пояснюють це неможливістю реалізації їх норм, як норм прямої дії.

Укази і розпорядження Президента України, пов'язані з сис­темою джерел земельного права, стосуються певних відносин або об'єктів. Вони обов'язкові для виконання на всій території нашої країни. 11І вказані підзаконні акти не повинні суперечити Конституції і законам, а також один одному.

Укази Президента умовно можна поділити на 2 групи: "звичайні" та "надзвичайні". До надзвичайних належать укази, видані відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Відповідно до Перехідних положень Президент протягом 3 років після набуття чинності Конституцією мав право видавати схва­лені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України. Такий указ Президента набирав чинності, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня по­дання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не приймала закон або не відхиляла поданий законопроект, і діяв до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України.

Прийняття "надзвичайних" указів Президента дало можли­вість прискорити здійснення земельних перетворень і форму­вання ринкових інститутів у сфері використання земель. Зокре­ма, Указ Президента України від 23 квітня 1997 р. № 367/97 "Про оренду землі" сприяв створенню умов для ефективного використання на договірній основі земель, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб України, територіаль­них громад сіл, селищ, міст (комунальній власності), держави. Указ діяв до моменту набрання чинності законом "Про оренду землі".

У той же час загострилася проблема внутрішньої узгодже­ності земельного законодавства, яка була викликана відсутністю в чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи "надзвичайних" указів Президента. Низка таких указів, які діють на сьогоднішній день, не відповідають законам, а деякі з них прямо суперечать чинному законодавству. Правомочність Пре­зидента на видання "надзвичайних" указів закінчилася 28 червня 1999 р.

"Звичайні" укази приймаються Президентом відповідно до ст. 106 Конституції. До їх числа відносяться, наприклад, укази від 8 серпня 1995 р. № 720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським під­приємствам і організаціям", від 17 лютого 2003 р. № 134/2003 "Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру", від 25 липня 2006 р. № 644/2006 "Про деякі питання організаційно-правового забез­печення формування та регулювання ринку землі та захисту прав власників земельних ділянок" тощо.

Розпорядження Президента, які стосуються регулювання питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприк­лад, відповідно до розпорядження Президента від 17 лютого 1996 р. № 34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996-2005 роки" була розпочата робота над створенням від­ повідної програми, метою якої стало створення умов для раціонального використання земель, відтворення родючості ґрунтів і впровадження екологічно збалансованого землекорис­тування.

Основна роль у конкретизації законів і основний обсяг зе­мельно-правових норм міститься в численних постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України, що є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Згідно з ст. 117 Конституції Уряд приймає нормативно-правові акти на підставі й у виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Звичайно поста­нови Кабінету Міністрів України приймаються у виконання прямої вказівки закону, постанови Верховної Ради України або Указу Президента. Вказані повноваження ґрунтуються на принципі поділу влади і означають, що Уряд може створювати норму права лише в рамках делегованої нормотворчості, коли необхідність прийняття урядової постанови чи розпорядження випливає з актів більш високого рівня. Так, наприклад, відповід­но до пункту 4 Прикінцевих положень ЗК Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 р. № 1100 прийняв постанову "Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права державної і комунальної власності", яким була забезпечена реалі­зація конституційних прав громад сіл, селищ і міст на землю в період до законодавчого врегулювання питань розмежування земель державної і комунальної власності.

Уряд може також самостійно визначати потребу прийняття того чи іншого нормативного акта, необхідного для усунення прогалин у чинному законодавстві. До таких актів належать, наприклад, постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р. № 151 "Про порядок ведення державного земельного кадастру", від 4 серпня 2000 р. № 1218 "Про Державний тех­нологічний центр охорони родючості ґрунтів", від 17 липня 2003 р. № 1088 "Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру" тощо. Особли­вістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України є те, що правові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, правилах, інструкціях і порядках, які затверджу­ються цими постановами.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управлінські і контрольні функції в галузі вико­ристання і охорони земельних ресурсів. Ці акти мають відпо­відати законам, указам і розпорядженням Президента України, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів України, інакше вони не матимуть законної сили і не вважатимуться джерелами земельного права. Нормативно-правові акти мі­ністерств і інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання в межах відповідної галузі. У той же час акти спеціально упов­новажених державних органів у галузі використання і охорони земель і інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних і юридичних осіб.

Центральним органом державної виконавчої влади у галузі використання і охорони земель є Державний комітет України із земельних ресурсів (Держкомзем). Відповідно до постанови Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" Держкомзем наділений компетенцією видавати нормативні документи з питань реформування земель­них відносин, що є обов'язковими для виконання місцевими органами влади і управління, власниками землі і землекорис­тувачами незалежно від форм власності і відомчої належності. У межах своєї компетенції Держкомзем розробляє і затверджує інструкції, методики, правила й інші нормативно-правові акти міжвідомчого (міжгалузевого) значення. До таких актів нале­жать, наприклад, накази від 9 січня 2003 р. № 2 "Про затвер­дження Порядку проведення експертної грошової оцінки земель­них ділянок", від 19 травня 2005 р. № 612/10892 "Про затвер­дження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель" тощо.

Нормативно-правові акти в сфері регулювання земельних відносин із спеціальних питань можуть прийматися Держкомземом разом з Державним комітетом України по водному господарству (Держводгоспом) та Державним комітетом України лісового господарства (Держкомлісгоспом), Міністерством регіонального розвитку та будівництва (Мінрегіонбудом), Мі­ністерством аграрної політики (Мінагрополітики) та іншими відомствами. Як приклад можна навести наказ Держкомзему, Мінбуду, Держводгоспу, Мінагрополітики, Держкомлісгоспу та Української академії аграрних наук від 27 січня 2006 р. № 19/16/22/11/17/12 "Про Порядок нормативної грошової оцін­ки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)".

Міжвідомчою компетенцією у галузі використання і охорони земель і інших природних ресурсів володіє Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди). Воно реалізує державну політику у галузі екології, раціональ­ного використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення та навколишнього природного середовища від нега­тивного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної, ядерної і радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.

Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств і інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюється відповідно до Указу Президента від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів мі­ністерств та інших органів виконавчої влади" та відповідним Положенням, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731. Незареєстровані акти міністерств та інших органів виконавчої влади, а також зміни та доповнення до них, не можуть слугувати джерелами земельного права.

Чинне законодавство надає широкі правомочності місцевим органам виконавчої влади і органам місцевого самоврядування в регулюванні земельних відносин. їх загальні повноваження у галузі використання і охорони земельних ресурсів передбачені в Конституції, ЗК, законах України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", від 9 квітня 1999 р. "Про місцеві державні адміністрації" тощо. Акти органів місцевого самоврядування є джерелами земельного права в тих випадках, коли вони мають нормативний характер, тобто видані в межах компетенції і встановлюють загальні правила поведінки, обов'яз­кові до виконання на відповідній території.

До нормативних актів органів місцевого самоврядування відносяться рішення та розпорядження. Дія цих нормативних актів, прийнятих органами місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, обмежується тією територією, на яку поши­рюються їх владні функції. До таких актів належить, наприклад, рішення Одеської міської ради від 9 грудня 1999 р. "Про вдоско­налення регулювання земельних відносин".

Дія нормативних актів регіональних органів виконавчої влади та регіонального управління, що регулюють питання викорис­тання й охорони земельних ресурсів, також поширюється на територію відповідних регіонів. Наприклад, Одеським обласним управлінням охорони навколишнього природного середовища і Південним науковим центром НАН України за участю відомих вчених розроблено регіональну програму охорони навколиш­нього середовища, використання природних ресурсів і забезпе­чення екологічної безпеки. Нині в Одеській області діє низка розпоряджень Одеської обласної державної адміністрації, спрямованих на врегулювання питань використання і охорони земель. Серед них можна виділити розпорядження від 10 червня 1996 р. "Про дотримання вимог Водного кодексу при вирішенні питань землекористування", від 12 березня 1996 р. "Про уз­годження технічної, проектної документації при забудові тери­торій, прилеглих ділянок землі, будівництві, реконструкції і ремонті об'єктів промислового, цивільного призначення, що провадиться поблизу проїзної частини вулиць і доріг" тощо.

Висновок. На відміну від джерел інших галузей права джерела земельного права України мають такі характерні особливості:

уніфіковані акти законодавства являють собою ядро земельного законодавства і впливають на становлення земельного права як самостійної та інтегрованої галузі національного права;

значущість локальних актів санкціонованої та делегованої правотворчості суб'єктам земельних правовідносин;

збереження рекомендаційної правотворчості;

використання правових норм інших галузей права, які одночасно належать і до норм земельного та інших галузей права(аграрного, господарського, фінансового тощо), оскільки вони регулюють окремі питання діяльності суб'єктів земельних правовідносин;

Уніфіковані акти земельного законодавства - це юридична форма

закріплення норм земельного права, спрямованих на інтеграцію правового регулювання земельних відносин, уніфікацію правового статусу і правової регламентації діяльності суб'єктів земельних правовідносин та легальних організаційно-правових форм. Вони включають у себе нормативно-правові акти, що регулюють у єдності та взаємозв'язку економічні, організаційні та інші заходи, спрямовані на реалізацію земельної реформи.

Диференційовані акти земельного законодавства - це нормативно-правові акти, що розробляються з урахуванням відмінностей у статусі суб'єктів земельних правовідносин.

Уніфіковані й диференційовані нормативно-правові акти є основою системи (видів) джерел земельного права.