Kovalev Andrey Yurievich

South-Russian Institute of Management RANEPA the Pushkinskaya street 70,
Rostov-on-Don, Russia, e-mail: andrei1601kovalev@gmail.com

Annotation: In this article the author examines the problem of inconsistency in reforming the civil service with budgetary, administrative, judicial and military reform, as well as with the reform of local self-government and other reforms in the sphere of public administration.

Key words: state service, administrative reform, public administration, reform.

Общеизвестным является факт, что разные направления реформ государственного сектора в современной России разошлись каждое по своему пути еще в начале 2000-х гг. В Концепции 2001 г. прямо указано, что «за последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков - административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа. Однако содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприятий, подходам и идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы» [1]. Так, в ФЦП 2009 о госслужбе на эту проблему обращено еще более пристальное внимание: «в должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления» [2]. Риски и актуальные негативные последствия недостаточной координации между реформами государственного сектора отмечают авторитетные российские эксперты [3][4, 98 – 126][5, 65 – 88].

Надо заметить, что подобный тренд на единение разных направлений реформы представляется позитивным, однако вопрос о степени его успешности сохраняется. Предоставление государственных услуг и оптимизация функций органов власти – в российской политико-управленческой практике довольно близкие темы, обе фактически построенные по типу Нового государственного управления. Более того, большая часть нововведений, касающихся ИКТ и развития информационного общества, связаны также с повышением качества и доступности государственных услуг, но не с реальным вовлечением граждан в общественно-политическую жизнь.

Бюджетная реформа также ориентирована на принципы Нового государственного управления: управление по результатам, переход от сметного принципа финансирования к затратному, финансовая мотивация успешных агентов, реорганизация бюджетных учреждений с приданием им большей финансовой самостоятельности.

В Концепции бюджетной реформы 2004 г. прямо указана важность совместной работы по проведению административной и бюджетной реформ. Определенные успехи в этой сфере были достигнуты, однако качество реализации принципов НГУ также вызывает серьезные вопросы экспертов. По мнению отечественного исследователя О.В. Гаман-Голутвиной, «одной из наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальна проработанность модели АР [Административной реформы – прим.] применительно к условиям России, и в частности вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации АР в России была, скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух» [6, 31]. Эксперты также подчеркивают несвязанность преобразований в сфере электронного правительства и административных преобразований [7, 86].

Важная проблема – несвязанность указанных преобразований с реформой в сфере государственной службы. Реформа госслужбы упомянута в Концепции 2011 г. и совместима с административной реформой в русле Нового государственного управления только в части результативности госслужащих, в отношении которой сделано множество по большей части декларативных заявлений и которая весьма нечетко регламентирована законодательством о госслужбе. Отечественные исследователи предлагали рабочие схемы перенесения канадского опыта управления бюджетными потоками, в том числе изменения системы оплаты труда государственных служащих по результатам работы, однако на практике эти предложения, как и многие другие, не были реализованы в полной мере [8, 148].

Небольшой, однако наиболее заметный вклад в вопрос совмещения различных направлений реформы на одном теоретическом базисе внес Указ №601[9], предполагавший участие в конкурсных комиссиях представителей общественности, изменение принципов оплаты труда и общих принципов кадровой работы (в том числе с использованием ИКТ и вниманием к результатам). В этой связи по всей видимости появилось распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2012 г. №1548-р[10], внесшее соответствующие изменения в Концепцию 2011 г. Фактически этот шаг явился в целом не слишком удачной попыткой на нормативном уровне увязать цели и задачи административной реформы, построенной по типу Нового государственного управления, с реформой государственной службы, в большей степени опирающейся на принципы Неовеберианства. Практика оплаты труда по результатам до сих пор не имеет четкого порядка внедрения и применения в России. При этом, как справедливо отмечает Г.А. Борщевский, «внедрение современных информационно-коммуникационных технологий, о котором сегодня много говорят, само по себе не приводит и не может привести к появлению новой модели госслужбы … реального общественного контроля за процессами внутри госслужбы не осуществляется» [11, 80].

Таким образом, на федеральном уровне предприняты масштабные проекты реформ ключевых аспектов государственного сектора: кадров, бюджета, устройства органов власти и учреждений. Ориентирами для проведения этих реформ, несмотря на все существующие искажения и ограничения, являются типы Неовеберианства и Нового государственного управления. При этом элементам подхода Нового правления на национальном уровне, несмотря на декларативные заявления об их исключительной значимости, в реальности уделяется значительно меньшее внимание: развитие общественного участия, государственно-частное партнерство и иные элементы данного подхода не являются приоритетными направлениями работы и неравномерно развиваются в регионах.