Структура екологічного законодавства України

ТЕМА 12. ЕКОЛОГІЧНЕ ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ.

12.1 Структура екологічного законодавства України.

12.2 Порівняння екологічного законодавства України з чинним у ЄС.

12.3 Правовий механізм міжнародного управління природокористуванням.

 

Структура екологічного законодавства України.

Екологічне законодавство України як самостійна галузь права почало формуватися в 1990 р. після прийняття Декларації про державний суверенітет України. У розділі цієї Декларації «Екологічна безпека» проголошено право України самостійно вста­новлювати порядок організації охорони природи на її території і порядок використання природних ресурсів. Рік по тому, у 1991 р., Верховна Рада (Парламент) України прийняла перший екологічний закон «Про охорону навколишнього природного се­редовища», що визначив правові, економічні та соціальні осно­ви організації охорони довкілля в інтересах нинішнього і май­бутнього поколінь.

Він виявися рамковим законом, на основі якого почалося розроблення земельного, водного, лісового законодавства, зако­нодавства про надра, про охорону атмосферного повітря, рос­линного і тваринного світу та іншого спеціального екологічного законодавства. Структуру екологічного законодавства України схематично подано на рис. 18.1.

 

Рис. 18.1. Структура екологічного законодавства

Основні норми екологічного законодавства закріплені в прийнятій у 1996 р. Конституції України. Зі 159 статей Конституції України 15 статей мають пряме чи опосередковане відношення до охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Це статті З, 13, 14, 16, 49, 50, 66, 85, 92, 106, 116, 119, 132, 138, 142. У них закріплені основні екологічні права й обов'язки громадян, сформульовані повноваження законодавчої і виконавчої гілок державного управ­ління. Таким чином, в Україні вперше створено надійний фун­дамент для побудови системи екологічного законодавства. І хоча норми Конституції сформульовані в дуже загальних термінах: забезпечення екологічної безпеки, підтримання екологічної рів­новаги, неспричинення шкоди природі - проте зрозуміло, що досягнення цих цілей можливе насамперед за умови запобіган­ня чи мінімізації будь-яких негативних впливів людини на на­вколишнє природне середовище, які створюють екологічний ризик.

Ієрархію нормативно-правових актів можна подати в такому вигляді:

1. Міжнародні конвенції й угоди, прийняті Верховною Радою України (усього 48 конвенцій, див. додаток).

2. Закони України.

3. Підзаконні акти Верховної Ради України.

4. Укази Президента України.

5. Нормативно-пранові акти Кабінету Міністрів України.

6. Загальнообов'язкові акти Міністерства екології і природних ресурсів, інших міністерств і відомств.

7. Відомчі акти органів державного управління. Регулювання екологічних правовідносин забезпечується також еколого-правовими нормами інших галузей законодавства: цивільного, адміністративного, кримінального та ін. Вони, зокрема, визначають підстави та особливості залучення винних осіб до дисциплінарної, адміністративної, майнової та кримінальної відповідальності за екологічні правопорушення залежно від провини, екологічного ризику, ступеня суспільної та екологічної небезпеки дій фізичних і юридичних осіб.

Примітка

Кількість чинних нормативно-правових актів у країні безупинно збільшується, хоча в останні роки темпи зростання поступово знижуються. Усього в даний час діє більше 400 актів екологічного законодавства, у тому числі близько 80 законів і постанов Верховної Ради України, близько 40 указів Президента, більше 250 постанов Кабінету Міністрів України. Для забезпечення їх виконання видано декілька сотень наказів міністерств і відомств.

Першим найбільш загальним і важливим за значенням рамковим законом, відповідно до якого будується все екологічне законодавство України, є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», прийнятий 25 червня 1991 р. У цей закон чотири рази вносилися зміни і доповнення.

У преамбулі та статті 1 закону сформульовані мета і завдання екологічного законодавства, що передбачають проведення такої екологічної політики, яка була б спрямована на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захист життя і здоров'я населення від негативного впливу, обумовленого забрудненням довкілля, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання й відтворення природних ресурсів. Сприяти досягненню цих цілей і покликане екологічне законодавство, до завдань якого належить регулювання суспільних відносин, пов'язаних з об'єктами правової охорони, визначеними в статті 5 закону. До таких об'єктів відносять усі компоненти навколишнього природного середовища і всю сукупність природних ресурсів.

Важливо, що в законі наведено 14 основних принципів охорони навколишнього природного середовища (стаття 3). Однак, на жаль, багато з них значною мірою до цього часу дотепер не реалізовані на практиці.

Примітка

Це стосується, наприклад, пріоритетності вимог екологічної безпеки, обо­в'язковості дотримання екологічних стандартів, нормативів і лімітів використання природних ресурсів, гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей. На даний час в Україні екологічні пріоритети відсунуті на другий план, про що свідчить хоча б те, що далеко не весь обсяг коштів, що надходять у державний і місцеві бюджети від зборів за використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин і розміщення відходів, фактично використовується для зменшення впливу на навколишнє середовище основних джерел її забруднення. За такого стану справ ні про яке гарантування екологічно безпечного середовища не може бути й мови.

Екологічні права громадян та їх гарантії більш детально, ніж у Конституції, викладені в статтях 9, 10, 11 закону. Однак доводиться визнати, що не всі з дев'яти пунктів статті 9 про права громадян здійснюються скрізь, завжди і повною мірою. Це стосується випадків порушення екологічної безпеки, відсутності чіткої системи участі громадян в обговоренні проектів законодавчих актів, матеріалів, що стосуються розміщення, будівництва і реконструкції екологічно небезпечних об'єктів, недосконалості порядку одержання повної і достовірної інфор­мації про стан довкілля і його вплив на здоров'я населення. А право одержання інформації про тиск або дію джерел забруднення (наприклад, підприємств) на навколишнє середовище взагалі цим законом нг передбачене, хоча саме воно є найбільш актуальним. Практично невідомою для широких верств насе­лення залишається кількість судових позовів, що подали гро­мадяни до державнкіх органів чи підприємств про компенсацію збитку, заподіяного з їхньої вини негативним впливом на довкілля, і результати їх розгляду.

Стаття 12, розкриваючи конституційні норми екологічних обов'язків громадян, вимагає не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів, вносити плату (збори) за спеціальне використання природних ресурсів і штрафи за екологічні правопорушення. Останні дві вимоги є дуже вагомими. Вони спрямовані на створення стимулів для ефективного використання природних ресурсів, зменшення їх забру­днення і виснаження. Проте стимулююча результативність цих вимог є невисокою. По-перше, розмір цих зборів є недостат­нім, по-друге, значна їх частина використовується не за при­значенням.

У розділах III і IV закріплені повноваження законодавчої і виконавчої галузей органів державної влади у сфері охорони навколишнього природного середовища. Але при розподілі повноважень не вдалося уникнути їх дублювання різними органа­ми влади.

У рамковому законі також визначені норми відносно:

• спостереження, прогнозування, обліку та інформування;

• екологічної експертизи;

• стандартизації і нормування;

• контролю і нагляду;

• регулювання використання природних ресурсів;

• економічного механізму охорони навколишнього природно­
го середовища;

• заходів екологічної безпеки;

• територій, які охороняються;

• надзвичайних екологічних ситуацій;

• спорів і відповідальності;

• міжнародних відносин.

Основним правовим документом, що регулює земельні відносини, є Земельний кодекс України (1990 р., зміни 1992). Його мета - створення умов для раціонального використання й охорони земель, рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і господарювання, збереження і відтворення родючості земель, поліпшення природного середовища, охорони прав гро­мадян, підприємств, установ і організацій на землю. Кодекс регулює питання власності на землю, її використан­ня й оренди, визначає компетенцію органів державного управ­ління у сфері регулювання земельних відносин. У ньому міс­тяться норми щодо вилучення (викупу) земель, плати за землю, прав і обов'язків власників землі і природокористувачів.

Водні відносини в Україні регулюються Водним кодексом (1995) та іншими актами законодавства. Їх мета - забезпечити збереження, науково обґрунтоване, раціональне використан­ня вод, відтворення водних ресурсів, охорону вод від забруднен­ня, засмічення і виснаження, запобігання шкідливій дії вод і ліквідацію їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів, а та­кож охорону прав водокористувачів. Кодекс установлює, що води (водні об'єкти) є виключною власністю народу України і надаються тільки в користування. У Водному кодексі визначено компетенцію законодавчих і виконавчих органів влади у сфері регу­лювання водних відносин і участь у цьому громадян та їх об'єднань. У ньому регулюються питання стандартизації і нормування, а також питання водокористування й охорони вод. Тут ви­значені основні положення контролю, моніторингу й обліку вод, а також економічного регулювання водокористування.

Лісові відносини в Україні регулюються Лісовим кодексом (1994) та іншими актами законодавства. їх мета — забезпечити підвищення продуктивності, охорони і відтворення лісів, посилення їхніх корисних властивостей, задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах на основі науково обґрунтованого раціонального використання. Кодекс встановлює, що всі ліси є власністю держави. Земельні ділянки лісового фонду можуть надаватися в користування. Він визначає компетенцію законодавчих і виконавчих органів влади у сфері регулювання лісових відносин і участь у цьому громадян та їх об'єднань, а також права й обов'язки лісо-користувачів. Кодекс регламентує питання організації лісового господарства, використання лісових ресурсів і користування земельними ділянками лісового фонду, відтворення лісів і підвищення їх продуктивності, охорони лісів і захисту їх від шкідників і хво­роб. У ньому передбачено стягнення збору за використання лі­сових ресурсів і користування земельними ділянками лісового фонду, а також визначено заходи економічного стимулювання охорони, раціонального використання і відтворення лісів. Спеціальний розділ кодексу присвячений лісовпорядкуванню, дер­жавному лісовому кадастру. У кодексі регламентовано порядок розгляду спорів і питань відповідальності за порушення лісового законодавства.

Гірські відносини в Україні регулюються Кодексом України про надра (1994), Гірським законом України (1999) та іншими актами законодавства. їх мета - забезпечення раціона­льного, комплексного використання надр для задоволення по­треб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виро­бництва, охорони надр, гарантування безпеки людей, майна і навколишнього природного середовища при користуванні над­рами, а також охорони прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян. Кодекс установлює, що надра є виключно власністю народу України і надаються тільки в користування. Він визначає компетенцію законодавчих і виконавчих органів влади у сфері ре­гулювання гірських відносин і передбачає участь громадян та їх об'єднань у здійсненні заходів для раціонального використання й охорони надр. Кодекс регулює питання надання надр у вико­ристання (у т.ч. ліцензування), визначає права й обов'язки ко­ристувачів надрами, установлює порядок плати за користуван­ня надрами. Він має розділи, присвячені геологічному вивчен­ню надр, їх державному обліку, проектуванню, будівництву та експлуатації гірничодобувних та інших об'єктів, а також пи­танням охорони надр, державного контролю і нагляду за веден­ням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням і охо­роною. У Кодексі регламентований порядок розгляду спорів і визначені види порушень законодавства про надра.

Відносини у сфері охорони, використання і відтво­рення тваринного світу на території України (крім свійських тварин) регулюються Законом України «Про тваринний світ» (1993 р., зміни і доповнення 1996) та іншими актами законо­давства, їх мета - збереження і поліпшення середовища існу­вання диких тварин, забезпечення умов постійного існування всього видового і популяційного різноманіття тварин у стані природної волі, неволі чи в напіввільних умовах. Закон дає визначення об'єктів тваринного світу, що належать до природних ресурсів загальнодержавного значення. Суб'єктом права загальнодержавної власності на тваринний світ є держава в особі Верховної Ради України. Закон установлює право колективної та приватної власності на окремі об'єкти тваринного світу. У законі закріплено фо­рми і види використання об'єктів тваринного світу, обов'язки користувачів. Спеціальні розділи закону присвячені питанням забезпечення охорони тваринного світу, його моніторингу, дер­жавному обліку, кадастру і контролю. У законі визначено види порушень законодавства, що тягнуть дисциплінарну, адміністра­тивну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність. Закон України «Про мисливське господарство та полюван­ня» визначає правові, економічні та організаційні засади діяль­ності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського госпо­дарства та полювання, забезпечує рівні права усім користува­чам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами держав­ної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, використання та відтворення тваринного світу.

Атмосферне повітря. Правові й організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря визначає Закон України «Про охорону атмосферного повітря» (1992 р., зміни 2001). Закон спрямований на збереження і відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятли­вих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпе­ки і запобігання шкідливого впливу атмосферного повітря на здоров'я людей і навколишнє природне середовище. Закон рег­ламентує питання стандартизації і нормування в галузі охоро­ни атмосферного повітря, заходи для його охорони (регулювання викидів, організаційно-економічні заходи, вимоги до проек­тування, будівництва і реконструкції підприємств та ін.). У ньому розглянуто питання контролю, обліку і моніторингу, а також визначено види правопорушень, що викликають відповідальність згідно із законом.

Подробиці

У 1990 р. Україна посідала п'яте місце у світі за рівнем викидів тепличних газів на душу населення. Будучи стороною «Рамкової конвенції ООН про зміну клімату», Україна в 1999 р. підписала Кіотський протокол, відповідно до якого дозволені їй викиди тепличних газів залишилися на рівні 1990 р. Фактично ж сумарні вики­ди тепличних газів після 1990 р. щорічно зменшувалися внаслідок зниження рівня промислового виробництва. В міру нарощування темпів виробництва, що відбувається в даний час, викиди будуть збільшуватися. Поребують затвердження на урядовому рівні норми, що регламенту­ють викиди тепличних газів: вуглекислого газу (СО₂), окису азоту (И₂О), метану (СН₄), а також фторвуглеводнів (наприклад, таких, як фреон СР₂СІ₂). Ці газові домішки здатні утримувати частину теплового випромінювання планети, створюючи теплинний ефект, що викликає глобальне потепління.

Території та об'єкти особливої охорони. Законодавство України про природні території й об'єкти особливої охорони (природоохоронне законодавство) містить Закони України «Про природно-заповідний фонд України» (1992) і «Про виняткову (морську) економічну зону України» (1995), Положення про Червону книгу України (1992), інші акти законодавства. Ці акти визначають правові основи природоохоронної діяльності на територіях (акваторіях), що підлягають особливій охороні. Вони регламентують питання класифікації, форм власності, видів використання, управління, природоохоронних вимог, відповідальності за порушення законодавства.

Екологічна безпека. У цьому розділі умовно об'єднані акти законодавства, що не ввійшли в наведені вище розділи, насамперед ті, що стосуються хімічної і ядерної безпеки, а також відходів. Основними правовими актами є Закони України: «Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (1991), «Про пестициди й агрохімікати» (1995), «Про використання ядерної енергії і радіаційної безпеки» (1995), «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995), «Про цивільну оборону» (1993), «Про надзвичайний стан» (1992), «Про захист людини від впливу іоні­зуючих випромінювань» (1998), «Про відходи» (1998).