Документы в области градостроительной деятельности

Одним из последних федеральных законов, подписанных Президентом РФ и вступивших в силу в 2004 году, стал Градостроительный кодекс РФ от 29.12.04. № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс, Кодекс). С момента вступления Кодекса в действие, то есть с 30 декабря 2004 года, утратил силу ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ 1998 года.

Кодекс вносит некоторые принципиальные новшества в градостроительную практику: изменилось содержание понятия градостроительной деятельности; система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий; более детально представлен институт градостроительного зонирования (по Градостроительному кодексу РФ 1998 года – правовое зонирование); появилось большое количество процессуальных норм – процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др.

Согласно Градостроительному кодексу РФ 1998 года, в России существовала единая система документов в области градостроительной деятельности – градостроительная документация (см. Приложение 1).

В развитие Кодекса 1998 года, Постановлением Госстроя РФ от 29.10.02 №150 была утверждена Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее – Инструкция). Кодекс 1998 года и Инструкция установили систему градостроительной документации, уровни её принятия (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), состав, содержание, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения.

Градостроительный кодекс 2004 года заменил эту систему градостроительной документации на несколько разновидностей документов в области градостроительной деятельности (см. Приложение 2):

1)документы территориального планирования;

2) документы градостроительного зонирования;

3) документация по планировке территории;

4) документы архитектурно-строительного проектирования;

5) документы в сфере строительства[2].

Таким образом, Кодекс определил предмет градостроительного законодательства (т.е. те общественные отношения, на которые распространяется их действие – градостроительные отношения): отношения по территориальному планированию; градостроительному зонированию; архитектурно-строительному проектированию; отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Необходимо подчеркнуть, что нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие градостроительные отношения, не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ (ч.ч.2-4 ст.3 Градостроительного кодекса; ст.7 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ). Соответственно, Инструкция, подробно регулирующая вопросы, связанные с градостроительной документацией, продолжает действовать и применяется в части, не противоречащей Градостроительному кодексу.

Более того, со временем, по логике Кодекса, Инструкция вообще перестанет действовать и её заменят нормативные правовые акты органов власти всех трёх уровней (федеральных, субъектов РФ, муниципальных), регулирующие вопросы о содержании и составе соответствующий градостроительных документов каждый на своём уровне.

Градостроительный кодекс РФ установил нормативные акты, которые необходимо разработать и принять в его развитие. Утверждение некоторых актов является правомочием соответствующих органов; большинство же из нижеперечисленных нормативно-правовых документов соответствующие органы принять обязаны. В идеальном варианте, принятие данных актов заложит основу для полноценного регулирования градостроительной деятельности. Акты можно разбить на следующие перечни (в зависимости от уровня принятия решения):

1. Федеральные нормативно-правовые акты:

- о составе, порядке подготовки проектов схем территориального планирования РФ, о порядке внесения в них изменений (ч.12 ст.11);

- о порядке согласования проектов схем территориального планирования РФ, составе и порядке работы согласительной комиссии (ч.12 ст.12);

- о подготовке и утверждении плана реализации схемы территориального планирования РФ (ч.1 ст.13); - о порядке согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, составе и порядке работы согласительной комиссии (ч.12 ст.16);

- о порядке согласования документов территориального планирования муниципальных образований, составе и порядке работы согласительной комиссии (ч.3 ст.18; ч.3 ст.20; ч.1 ст.21; ч.1 ст.25);

- о порядке совместной подготовки проектов документов территориального планирования, составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке таких проектов (ч.13 ст.27);

- о порядке проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размере платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и о порядке её взимания (ч.8 ст.29);

- о составе и содержании проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования РФ (ч.7 ст.42);

- о форме градостроительного плана земельного участка (ч.5 ст.44);

- о порядке подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (ч.18 ст.45);

- о видах инженерных изысканий, порядке их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также о составе, форме материалов и результатов инженерных изысканий, порядке формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учетом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ч.6 ст.47);

- о порядке определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также о порядке подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (ч.10 ст.48);

- о составе и требованиях к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, а также о составе и требованиях к содержанию разделов проектной документации применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч.13 ст.48);

- о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, о размере платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и о порядке её взимания (ч.11 ст.49);

- о порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации (ч.3 ст.50);

- о форме разрешения на строительство (ч.16 ст.51);

- о порядке выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (ч.22 ст.51);

- о внесении изменений в проектную документацию (ч.7 ст.52);

- о требованиях к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, о составе и порядке ведения исполнительной документации, о форме и порядке ведения общего и специальных журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, о порядке осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, о порядке консервации объекта капитального строительства (ч.9 ст.52);

- о порядке проведения строительного контроля (ч.8 ст.53);

- о приостановлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (ч.6 ст.54);

- о порядке осуществления государственного строительного надзора, о критериях отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам (ч.8 ст. 54);

- о форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч.12 ст.55);

- о кадастровом делении территории РФ в целях систематизации сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ч.7 ст.56);

- о порядке ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, о требованиях к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ч.5 ст.57);

- о максимальном размере платы за предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, а также о порядке взимания такой платы (ч.7 ст.57);

- о порядке предоставления сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц (ч.10 ст.57);

- об установлении причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, иных особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов обороны и безопасности, при причинении вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате такого нарушения (ч.2 ст.62).

2. Нормативно-правовые акты субъектов РФ:

- о составе, порядке подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, о порядке внесения в них изменений (ч.10 ст.15);

- о составе, порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядке подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также о составе, порядке подготовки планов реализации таких документов (ч.2 ст.18);

- о составе, порядке подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования (ч.5 ст.24);

- о предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населённого пункта при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов (ч.4 ст.28);

- о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (ч.17 ст.31);

- о составе и содержании проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации или документов территориального планирования муниципального образования (ч.8 ст.42);

- о порядке подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ (ч.19 ст.45);

- о случаях, когда не требуется получения разрешения на строительство (п.5 ч.17 ст.51);

- об установлении причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами, при причинении вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате такого нарушения (ч.3 ст.62).

3. Нормативно-правовые акты муниципальных образований:

- о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования (ч.6 ст.24);

- о порядке организации о проведения публичных слушаний: по проектам генеральных планов (ч.2 ст.28), проектам правил землепользования и застройки (ч.12 ст.31), при предоставлении разрешений на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ч.2 ст.39), при предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч.4 ст.40), по проектам планировки территории и проектам межевания территории (ч.6 ст.46);

- о порядке подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (ч.20 ст.45);

- об установлении причин нарушения градостроительной деятельностипри причинении вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате такого нарушения в отношении объектов, не отнесённых к компетенции федеральных и областных органов государственной власти (ч.4 ст.62).

Данные перечни необходимо дополнить некоторыми нормативными актами, о чём речь пойдёт ниже. Сейчас же необходимо перейти к более детальному рассмотрению требований федерального градостроительного и земельного законодательства и конкретизировать их применительно к Рязанской области и её муниципальных образований.

2. Схема территориального планирования Рязанской области

Настоящая Схема территориального планирования является единственным документом территориального планирования уровня субъекта РФ – Рязанской области (см. Приложение 2). В общем и целом, территориальное планирование направлено на определение назначения территорий; при этом необходимо обязательно учитывать совокупность социальных, экономических, экологических и иных факторов; целями территориального планирования являются обеспечение устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан, общества и власти (ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса РФ).

Практически любая информация о территориальном планировании развития области должна быть включена в Схему. В этом отношении огромную роль должен играть закон Рязанской области о составе Схемы и порядке внесения в неё изменений (ч.10 ст.15 Градостроительного кодекса РФ). Данным законом следует, во-первых, закрепить («узаконить» на уровне области) состав настоящей Схемы, то есть ту информацию и те чертежи, которые она в себя уже включает,[3] а также, возможно, дополнить другой необходимой информацией в текстовой и графической формах. Во-вторых, данным законом стоит регламентировать процедуру внесения в Схему изменений, что неизбежно понадобится в любом случае, т.к. «корректировка», «корректура» Схемы означает «внесение изменений в Схему».

Схема, как и любой другой документ территориального планирования, является постоянно действующим документом, у неё нет окончательного срока действия, по истечении которого она теряет юридическую силу. При достижении расчётного срока следует внести в Схему изменения. Такие изменения можно вносить не только при достижении расчётного срока, но и в любой момент до этого, исходя их потребностей органов власти в изменении политики территориального планирования.

Одной из особенностей территориального планирования является то, что теперь после утверждения любого документа территориального планирования необходимо в трёхмесячный срок утвердить план реализации документа, в котором определяются дальнейшие действия органов власти в области градостроительной деятельности (ст. 13, 17, 22, 26 Кодекса).

План реализации – это документ планирования использования бюджетных средств по объёмам выделения, приоритетным объектам и срокам строительства объектов капитального строительства регионального (местного) значения, согласно Схеме территориального планирования области, генеральному плану или схеме территориального планирования муниципального района. План реализации «зависим» от бюджета; бюджет планируется и утверждается каждый финансовый год; соответственно, план реализации корректируется в зависимости от финансовых возможностей власти по реализации решений соответствующего документа территориального планирования.

План реализации Схемы территориального планирования области должен утверждаться высшим исполнительным органом государственной власти Рязанской области, чтобы этот документ был более «мобильный» и в него можно было бы намного проще внести изменения, чем в Схему.

Градостроительный кодекс устанавливает полномочия Правительства РФ по определению порядка подготовки и утверждения плана реализации схемы территориального планирования Российской Федерации (ч.1 ст.13), а также полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению состава, порядка подготовки планов реализации документов территориального планирования муниципальных образований (ч.2 ст.18). При этом Кодекс не предоставляет права субъектам РФ определять состав и порядок подготовки планов реализации схем территориального планирования субъектов РФ. В данном случае, на наш взгляд, следует применять аналогию закона[4] и исходить из того, что состав и порядок подготовки плана реализации соответствующего документа территориального планирования определяется соответствующим органом – федеральным, региональным и местным. Если федеральный и местный органы власти имеют такое право и это позволяет им реализовывать свой документ территориального планирования, то и субъект РФ также должен иметь такое право!

Это означает, что в Рязанской области должен быть разработан и утверждён нормативный акт о составе, порядке подготовки и утверждения, а также о порядке внесения изменений в план реализации Схемы территориального планирования Рязанской области.

Кроме этого, следует подготовить и утвердить другие нормативные акты областного уровня:

- Закон Рязанской области или постановление Правительства Рязанской области о составе и содержании проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании областной Схемы или документов территориального планирования муниципального образования (ч.8 ст.42).

- Закон Рязанской области о порядке подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти Рязанской области (ч.19 ст.45). Речь идёт о подготовке 1) проектов планировки территории, 2) проектов межевания территории и 3) градостроительных планов земельных участков. Подготовка документации по планировке на основании решений органов исполнительной власти Рязанской области производится только в одном случае – если в Схеме территориального планирования Рязанской области предусмотрено размещение объектов капитального строительства областного значения (ч.3 ст.45 Кодекса).

Таким образом, механизм реализации интереса Рязанской области в строительстве объекта областного значения следующий (в части обеспечения градостроительными документами): в областной Схеме определяется зона планируемого размещения данного объекта; органами государственной власти Рязанской области готовятся и утверждаются: проект планировки соответствующей территории, проект межевания территории и градостроительный план конкретного земельного участка, на котором планируется разместить объект областного значения; органами государственной власти Рязанской области обеспечивается подготовка проектной документации; органами государственной власти Рязанской области или органами местного самоуправления (см. ч.ч.4,5 ст.51) выдаётся разрешение на строительство.

- Закон Рязанской области или постановление Правительства Рязанской области о составе, порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядке подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также о составе, порядке подготовки планов реализации таких документов (ч.2 ст.18). Принятие этого нормативного акта не является обязанностью органов государственной власти Рязанской области. Но данный нормативный акт может определить вектор развития муниципального градостроительного законодательства, позволит более приблизить требования федерального Градостроительного кодекса к региональному законодательству, касающемуся местного самоуправления.

- Нормативно-правовой акт органов государственной власти Рязанской области о составе, порядке подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования (ч.5 ст.24). Согласно частям 4 и 5 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ на уровне субъектов РФ и местном уровне должны быть приняты нормативы градостроительного проектирования, содержащие минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

- Закон Рязанской области о предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населённого пункта при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов (ч.4 ст.28). Одним из обязательных требований к подготовке генеральных планов является проведение публичных слушаний по проектам (ст.28 Кодекса). Причём, в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населённого пункта может быть разделена на части. Областной закон и должен установить предельную численность таких лиц.

- Закон Рязанской области о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (ч.17 ст.31). В целях подготовки проекта правил землепользования и застройки на муниципальном уровне должна создаваться комиссия по подготовке правил. Состав и порядок деятельности комиссии может устанавливаться законом области, чтобы, например, унифицировать данную деятельность муниципалитетов. На муниципальном же уровне, при необходимости подготовки правил землепользования и застройки, глава местной администрации должен утвердить состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил (ч.6 ст.31 Кодекса).

- Нормативно-правовой акт Рязанской области, устанавливающий случаи, когда не требуется получения разрешения на строительство (п.5 ч.17 ст.51). Ч.17 Градостроительного кодекса РФ устанавливает случаи, когда не требуется получения разрешения на строительство. При этом, субъектам РФ предоставляется право самим установить другие такие случаи, помимо перечисленных.

- Нормативно-правовой акт Рязанской области о порядке выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (ч.22 ст.51). В результате деятельности по градостроительному зонированию, в правилах землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (ч.3 ст.36 Кодекса).

Одновременно с этим положением, ч.ч.4,6 ст.36 Кодекса устанавливают исключения из данного правила, т.е. случаи, когда действие градостроительного регламента не распространяется на определённые земельные участки, и когда градостроительные регламенты вообще не устанавливаются для определённых земель. Именно на эти исключения направлен рассматриваемый правовой акт, принятие которого является правомочием органа государственной власти Рязанской области.

- Постановление Правительства Рязанской области об установлении причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами, при причинении вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате такого нарушения (ч.3 ст.62).

Статья 62 Градостроительного кодекса РФ устанавливает случаи причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении различных объектов. В зависимости от того, в отношении каких именно объектов нарушено законодательство о градостроительной деятельности, Кодекс устанавливает уровень нормативного акта об установлении причин такого нарушения (ч.ч.2-4 ст.62).

Следующий этап территориального планирования после областной Схемы – документы территориального планирования муниципальных образований.

В соответствии с областным законодательством в Рязанской области 17 муниципальных районов, 22 городских поселения, 168 сельских поселений и 4 городских округа.

На уровне муниципальных образований документами территориального планирования являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Указанные документы, по сути, соответствуют бывшей документации о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований, за исключением проекта черты поселений, других муниципальных образований. Такого вида документов Кодекс 2004 года не предусматривает. Очевидно, установление границ муниципальных образований произошло на основании статьи 85 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (далее – Закон о МСУ), а их изменения будут производиться путём внесения изменений в соответствующие документы территориального планирования (ч.4 ст.18 Кодекса).

Необходимо подчеркнуть, что состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также о состав, порядок подготовки планов реализации таких документов определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (ч.2 ст.18 Градостроительного кодекса).

В принципе, принятие таких нормативных актов не является обязанностью ни областных, ни местных органов власти. Без данных нормативных актов документы территориального планирования будут разрабатываться в соответствии с Градостроительным кодексом и Инструкцией. Органам власти предлагается откорректировать, детализировать требования к составу и порядку подготовки данных документов. Нельзя забывать, что, например, реформа местного самоуправления принципиально изменила подход к административно-территориальному делению субъектов РФ, что неизбежно отразилось и на подходе к градостроительному проектированию на уровне муниципалитетов. Так что реализация права принять такие нормативные акты позволит также обеспечить соблюдение требований федерального законодательства.

Впрочем, у органов местного самоуправления есть обязанность в течение трёх месяцев со дня утверждения документа территориального планирования (схемы территориального планирования муниципального района или генерального плана) утвердить план реализации соответствующего документа. А его состав и порядок подготовки должен быть закреплён либо в областном, либо в местном нормативном акте по этому вопросу.

Другими словами, Кодекс заложил содержательные и процедурные рамки подготовки этих документов. Рязанская область может конкретизировать требования применительно к муниципальным образованиям, находящимся на её территории. Наконец, сами муниципальные образования вправе развить положения федерального и областного законов, учитывая собственную специфику. Даже если областного нормативного акта не будет принято, то муниципалитеты всё равно правомочны устанавливать свои требования к составу и порядку подготовки документов территориального планирования и планов их реализации.

Правовое обеспечение градостроительной деятельности муниципальных образований осуществляется посредством утверждения следующих муниципальных правовых актов:

- Нормативный акт представительного органа местного самоуправления (устав муниципального образования) о порядке организации о проведения публичных слушаний: по проектам генеральных планов (ч.2 ст.28), проектам правил землепользования и застройки (ч.12 ст.31), при предоставлении разрешений на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ч.2 ст.39), при предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч.4 ст.40), по проектам планировки территории и проектам межевания территории (ч.6 ст.46).

Одним из основных принципов градостроительного законодательства является участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (п.5 ст.2 Кодекса). Реализуется это положение, в том числе, посредством предоставления возможности населению знакомиться с проектами различных градостроительных документов до их утверждения и высказывать своё мнение по поводу содержания этих документов. Институт публичных слушаний направлен именно на это.

Публичные слушания проводятся по различным вопросам местного самоуправления. Градостроительный кодекс устанавливает особенности проведения таких слушаний по градостроительным вопросам. У муниципальных образований есть два основных варианта поведения: 1) детально расписать и закрепить в своём уставе все случаи проведения публичных слушаний; 2) закрепить в уставе только общие положения о публичных слушаниях, о необходимости их проведения, а по тематическим вопросам (например, в области градостроительной деятельности) принимать отдельные нормативные акты.

- Нормативный акт о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования (ч.6 ст.24).

- Нормативный акт о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (ч.17 ст.31) и другие акты.

3. Документы территориального планирования муниципальных образований

Градостроительный кодекс в целом определяет содержание документов территориального планирования муниципального уровня (статьи 19, 23). Схемы территориального планирования муниципального района и генеральные планы поселений и городских округов включают в себя положения и территориальном планировании (текстуальная часть) и соответствующие карты (схемы), в том числе карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. В целях утверждения перечисленных документов осуществляется подготовка материалов по их обоснованию.

Следовательно, данные документы можно условно разделить на две части – утверждаемую и обосновывающую (последняя не утверждается).

Утверждаемая часть содержит:

- текстовые материалы – положения о территориальном планировании (цели и задачи территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию, указание на последовательность их выполнения);

- графические материалы – карты (схемы), на которых отображаются границы соответствующего муниципального образования; границы земель различных категорий внутри муниципального образования; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (например, при подготовке генеральных планов, – объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа; автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа; иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа) и др.

Материалы по обоснованию проектов документов территориального планирования также делятся на текстовую и графическую форму. Материалы по обоснованию проекта схемы территориального планирования муниципального района в текстовой форме включают в себя:

1) обоснование вариантов решения задач территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию;

3) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;

4) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ч.6 ст.19 Кодекса).

Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя ту же самую информацию, а также анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития (ч.8 ст.23 Кодекса).

Графическая часть материалов по обоснования проектов схем территориального планирования муниципального района:

1) карты (схемы) использования территории муниципального района;

2) карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъекта РФ, на территории которого находится муниципальный район, генеральных планов поселений, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов;

3) карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий;

4) карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях;

5) карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;

6) иные карты (схемы) – ч.7-9 ст.19 Кодекса.

Графическая часть материалов по обоснования проектов генеральных планов:

1) карты (схемы) использования территории муниципального образования с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;

2) карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования соответствующего субъекта РФ, схем территориального планирования муниципального района (в случае подготовки генеральных планов поселений), в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов;

4) карты (схемы) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;

6) карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке;

7) карты (схемы) существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;

8) иные карты (схемы) ч.9-11 ст.23 Кодекса.

Утверждённые документы территориального планирования (как и их проекты) подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, причём в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов. На наш взгляд, это позволяет сделать вывод о статусе этих документов как нормативно-правовых актах со всеми вытекающими из этого последствиями, в первую очередь – их общеобязательность[5].

Порядок подготовки[6] и утверждения документов территориального планирования принципиально определён в Градостроительном кодексе. В Приложении 3 представлен данный порядок, который, по нашему мнению, является общим для документов территориального планирования на муниципальном уровне по следующим причинам.

Подготовка и утверждение генеральных планов поселений и городских округов производится в одном и том же порядке в силу указания на это самого Кодекса (ч.1 ст.23; ст.24). Порядок подготовки и утверждения схем территориального планирования муниципального района в Кодексе вообще не определён, даже укрупнённо (кроме указания на то, что эти схемы утверждаются представительным органом местного самоуправления муниципального района). Следовательно, стоит руководствоваться нормами Инструкции о подготовке и утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов субъектов РФ. Порядок же, прописанный в Инструкции для схем районов, идентичен порядку, предложенному в Кодексе для генеральных планов.

Впрочем, неизбежны некоторые допущения по аналогии. Например, Инструкция говорит о том, что решение о разработке градостроительной документации любого вида принимается органами государственной власти и местного самоуправления (п.2.8). Применительно к генеральным планам, Кодекс определяет, что решение о подготовке проекта принимает глава местной администрации поселения или городского округа. Представляется, что решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района также принимает глава местной администрации муниципального района.

Единственное отличие заключается в том, что при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района не проводятся публичные слушания (ср.: ч.2 ст.20 и ч.3 ст.24 Кодекса). Участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности (абз.6 ст.2 Кодекса) в данном случае реализуется путём предоставления права заинтересованным лицам представить свои предложения по проекту схемы в соответствующий орган местного самоуправления.

Требования Закона о МСУ к определению границ муниципальных образований обусловливают и новые подходы к подготовке документов территориального планирования (и градостроительного зонирования).

До принятия Закона о МСУ и Градостроительного кодекса 2004 года генеральные планы поселений разрабатывались на территорию поселения в его границах. Территория поселения относилась к категории земель поселений (п.4 ч.1 ст.11 ФЗ о МСУ: «в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения»). Сегодня Закон о МСУ включает в территорию поселения земли других категорий. Эти земли других категорий обеспечены, в лучшем случае, градостроительной документацией уровня района (М 1:50000 – 1:25000) и/или уровня субъекта РФ (М 1:200000 – 1:50000) – п.3.1.4.; 3.1.3. Инструкции. В масштабе генерального плана (М 1:25000 – 1:2000) данные территории не рассматривались.

Кодекс 2004 года устанавливает, что генеральные планы поселений и городских округов разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Это значит, что теперь генеральный план будет разрабатываться не только на населённый пункт (землю категории поселения), но и на земли других категорий. Если генеральный план на населённый пункт уже разработан, необходимо его дополнять, «покрывая» остальную территорию.

С другой стороны, Кодекс не сразу ломает сложившуюся практику, указывая, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населённым пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (ч.2 ст.23 Кодекса).

Градостроительный кодекс 2004 года содержит принципиальные нормы о том, в каких случаях документы территориального планирования подлежат согласованию, а в каких нет.

Случаи согласования можно разделить на 4 группы – в зависимости от того, чьи интересы затрагиваются документом территориального планирования – Российской Федерации, субъекта РФ или соседнего муниципального образования. Четвёртая группа включает в себя те случаи, когда согласовывается проект генерального плана с муниципальным районом, в котором находится поселение или городской округ, и, наоборот, схема территориального планирования муниципального района согласовывается с поселениями, которые входят в муниципальный район.

В первом случае, проекты и схем территориального планирования муниципальных районов, и генеральных планов подлежат согласованию, если предложения, содержащиеся в проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения.

При затрагивании интересов субъекта РФ, проекты и схем территориального планирования муниципальных районов, и генеральных планов подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в границах которого находится муниципальный район, поселение или городской округ, в случаях, если предложения, содержащиеся в проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Что касается соседних муниципальных образований, то проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований. Такое же согласование происходит при подготовке схемы территориального планирования муниципального района – с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, имеющих общую границу с муниципальным районом.

Четвёртая группа. Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, в случае, если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение границ земельных участков, находящихся в собственности поселений, а также в части учета правил землепользования и застройки и содержащихся в генеральных планах поселений положений о территориальном планировании. Проект генерального плана поселения подлежит согласованию с органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение, в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании.

Абсолютно во всех перечисленных случаях согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения муниципального района, поселения или городского округа, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанные территории, соответственно, России, субъекта РФ, соседнего муниципального образования, муниципального района по отношению к поселениям, в него входящим, и поселения по отношению к муниципальному району.

Сроки разработки документов территориального планирования колеблются в зависимости от сроков собственно подготовки конкретного проекта и являются договорными, т.к. обычно документы территориального планирования разрабатываются специализированными организациями на основании договора с администрацией муниципального образования. В частности, средний срок подготовки территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов субъектов РФ (по Кодексу 1998 года) РосНИПИ Урбанистики составляет 7 месяцев; средний срок подготовки генеральных планов поселений – 12 месяцев[7]. Градостроительный кодекс РФ эти сроки не регламентирует.

Кодекс определяет максимальные сроки:

- согласования документов территориального планирования: не более 3-х месяцев со дня направления соответствующим органом местного самоуправления проекта документа территориального планирования на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и/или орган местного самоуправления. При несогласии с проектом документа территориального планирования в течение 30-ти дней со дня истечения установленного срока согласования создаётся согласительная комиссия, срок работы которой не может превышать – 3-х месяцев. Соответственно, срок согласования проекта документа территориального планирования – в общем порядке – не более 3-х месяцев; с созданием согласительной комиссии – не более 7-ми месяцев. Как было сказано ранее, положения о порядке согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ и документов территориального планирования муниципальных образований, о составе и порядке работы согласительной комиссии, должны быть утверждены Правительством РФ;

- государственной экспертизы проектов документов территориального планирования: не более 6-ти месяцев. Градостроительный кодекс 2004 года содержит очень важную норму о значении государственной экспертизы: направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования (ч.6 ст.29 Кодекса). По сути, институт государственной экспертизы проектов территориального планирования теряет смысл, если при отрицательном заключении орган местного самоуправления вправе утвердить проект[8];

- публичных слушаний (только по проектам генеральных планов поселений и городских округов): от 1-го до 3-х месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

В некоторых статьях Кодекс предоставляет право органу местного самоуправления отправлять проект документа территориального планирования на доработку; сроки доработки при этом не оговариваются. Очевидно, эти и многие другие недочёты могут исправиться органами государственной власти Рязанской области в нормативном акте по этому вопросу, или в нормативном акте органа местного самоуправления.

Статья 27 Градостроительного кодекса допускает возможность совместной подготовки документов территориального планирования органами власти различного уровня. На местном уровне это положение может осуществляться в рамках межмуниципального сотрудничества (ст.8 Закона о МСУ). Цели совместной подготовки:

- обеспечение устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования;

- планирование размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъектов РФ, нескольких муниципальных образований

- планирование размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований;

- установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Возможны следующие комбинации взаимоотношений органов власти:

-- федеральные органы исполнительной власти – органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;

-- органы исполнительной власти субъекта РФ – органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ;

-- органы исполнительной власти субъекта (-ов) РФ – органы местного самоуправления;

-- органы местного самоуправления – органы местного самоуправления (ч.2 ст.27 Кодекса).

Инициатива подготовки документа (-ов) территориального планирования может исходить, соответственно, от органа власти любого уровня.

Порядок совместной подготовки документов территориального планирования показан в Приложении 4.

Схема территориального планирования Рязанской области и муниципальные документы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.

При отсутствии документа территориального планирования совершать указанные действия нельзя. Исключения из этого правила устанавливаются федеральными законами (ч.4 ст.9 Градостроительного кодекса РФ). Данный пункт вступает в силу с 1 января 2008 года (ч.1 ст.3 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»). В любом случае, на уровне Рязанской области при наличии настоящей Схемы, областные органы государственной власти вправе принимать указанные решения.

Согласно требованиям ч.3 ст.85 Закона о МСУ, при утверждении границ муниципальных образований на первоначальном этапе допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2009 года. Другими словами, документы территориального планирования должны быть подготовлены и утверждены до 1 января 2009 года, т.к. именно они определяют (должны определять) границы муниципальных образований (см.: п.1 ч.4 ст.19; п.1,2 ч.6 ст.23 Градостроительного кодекса РФ).

В данном случае речь идёт о необходимости подготовки не позднее 1 января 2009 года генеральных планов поселений и городских округов; схемы территориального планирования выпадают из этого контекста, даже несмотря на то, что часть 3 статьи 85 ФЗ о МСУ говорит обо всех муниципальных образованиях. Более того, имеется указание на градостроительное и земельное законодательство. А Градостроительный кодекс не требует, чтобы в схеме территориального планирования муниципальных районов отображались границы самого района; в схеме должны быть отображены существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав района (п.1 ч.4 ст.19). Границы всех поселений района, утверждённые в генеральных планах до 1 января 2009 года, и будут определять границу территории муниципального района.

Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:

1 2 3 4 5 6 7

Подборка статей по вашей теме: