Конституция 1946 года

Установление IV Республики

Падение III Республики. Возрождение авторитаризма

Эволюция строя III Республики

Развитие государственно-политической системы Франции

До начала Второй мировой войны во Франции практически неизменными сохранялись учреждения и конституционные принципы Третьей ре­спублики. Важные для государственно-политического развития Франции XIX в. авторитарные тенденции временно уступили гос­подствующему режиму парламентско-партийной де­мократии.

Последние десятилетия Третьей республики характеризовались дальнейшим сокращением государственного значения президент­ской власти и возрастанием влияния парламента и правительства. В реальной политической жизни полномочия президента были сведе­ны к представительским функциям главы государства. Возникавшие конфликты с парламентом решались не в пользу президентской вла­сти и приводили даже к вынужденным уходам с поста президента (Мильерана в 1924 г.).

Взаимоотношения палат парламента также несколько измени­лось в пользу демократически избираемой Палаты депутатов. Коли­чественный состав Палаты депутатов колебался незначительно: от 602 до 626 чел. (некоторый рост был связан с аннексией у Германии Эльзаса-Логарингии после победы в Первой мировой войне). В Се­нате состояли 314 сенаторов. Причем принципы образования верх­ней палаты практически видоизменились в соответствии с решения­ми, принятыми еще в 1884 г.: тогда был ликвидирован институт по­жизненного сенаторства, но назначенные сохраняли свои полномо­чия, пока в 1918 г. не скончался последний из остававшихся пожиз­ненных сенаторов. И в Палате депутатов, и в Сенате прочное боль­шинство постоянно было за приверженцами республиканского строя.

Избирательное право (в отличие от большинства западных стран) не претерпело изменений. Конституционными законами 1875 г. был закреплен принцип всеобщего мужского из­бирательного права. Конкретные условия участия в выбо­рах основывались на законе еще Второй империи (1) — 1852 г. Ряд законов 1913-1914 гг. видоизменили порядок проведения голосования (введены кабинки, конверты для бюллетеней и т. п.) и ужесто­чили требования к предвыборной агитации, в том числе установлена уголовная ответственность за подкуп избирателей. Выборы проводи­лись по установившейся с 1889 г. мажоритарной системе по одномандатным округам[37]. В 1919 г. была возрождена смешанная система голосования по партийным спискам (список партии, набрав­ший абсолютное большинство голосов по округу, получал все пред­полагавшиеся места для округа; если этого не происходило, то дей­ствовало пропорциональное представительство с учетом коэффици­ентов, в т. ч. дополнительные места разделялись на основании осо­бого «наивысшего среднего», что увеличивало представительство бо­лее популярных партий). В 1927 г. была восстановлена обычная ма­жоритарная система. Для избрания сенаторов, мэров городов сохра­нялось голосование в два тура.

Представляя парламентское большинство, весьма неустойчивое, правительство Франции в годы Третьей республики существовало в среднем 9-10 мес. в годы относительной стабилизации — и до 2-3 лет. Несмотря на внешнюю неустойчивость правительственная власть в парламентской республике значительно усилила свое вне-конституционное влияние на государственные дела. Главным обра­зом благодаря расширению делегированного законодательства (с 1925 г.). Правда, практика правительственного законодательствова-ния во Франции тех лет носила иной политический смысл (нежели в Великобритании): здесь парламент уклонялся от поли­тической ответственности за те или иные меры, возлагая бремя воз­можной непопулярности на правительство. Последнее обстоятельст­во в особенности руководило парламентом в поручении правитель­ству налоговой реформы (1934 г.) и принятия мер по обороне стра­ны (1938 г.).

Партийно-политическая система Третьей республики характери­зовалась широким спектром партий, в основном группировавшихся в условно левый и правоцентристский блоки; монархические движе­ния в XX в. уже не представляли серьезного значения. Сформиро­вавшиеся в начале XX в. две социалистические партии (одна — по­следовательно марксистская, вторая — реформистская) (см. § 63) довольно скоро воссоединились на общей платформе социалистиче­ского реформизма в Единую социалистическую партию Франции (1905). В связи с распространением европейского коммунистическо­го движения и инициативами III Коммунистического интернациона­ла в 1920 г. от СФИО откололись наиболее левые социалисты, обра­зовав Французскую коммунистическую партию, которая стала вы­разительницей революционной марксистской идеологии и классово­го рабочего движения. Количество республиканских партий также увеличивалось. Основную роль играли Республиканская партия ра­дикалов и радикал-социалистов (1901) во главе с Ж. Клемансо и Партия республиканцев-социалистов (1924). Образуя вместе с не­сколькими другими партиями общие предвыборные объединения («Национальный блок» — 1919 г., «Национальное единство» — 1926 г.) республиканцы-центристы оставались у власти до 1930-х гг. В условиях экономического и социального кризиса середины 1930-х гг., появления во Франции лево-националистических, фаши­стских движений, роста рабочего движения Коммунистическая пар­тия и СФИО заключили предвыборный союз (1934), который затем принял форму Народного фронта левых партий (1936). Программа Народного фронта включила ряд антифашистских мер, реформу со­циального и рабочего законодательства, национализацию крупных финансовых учреждений, социалистические меры в области аграр­ной политики. Блок Народного фронта победил на выборах 1936 г., сформировав правительство социалистов и радикалов во главе с Л. Блюмом. Первые мероприятия нового правительства в социальной и налоговой сфере спровоцировали финансовый кризис в стране. Пра­вительство вынуждено было сменить курс, затем отказаться от со­циалистической ориентации. К 1938 г. Народный фронт распался. Нараставшая политическая борьба центристско-республиканских партий и социалистов осложнила положение Франции в период внешнеполитического кризиса и неудачного для страны начала Вто­рой мировой войны.

Падение Третьей республики было определено всецело внешнеполи­тическими и военными обстоятельства­ми. В связи с нападением Германии на Польшу и прежними своими обязательствами Франции (вместе с Великобританией) объявила Германии войну. В мае 1940 г. германские войска перешли в на­ступление, в июне ими был взят Париж. Сформированное в марте 1940 г. правительство сложило с себя полномочия в пользу маршала Ф. Петена, прежнего посла Франции в Испании, слывшего за наци­онального героя. Под давлением обстоятельств Петен заключил с Германией Компьенское перемирие (22 июня 1940 г.). Согласно условиям перемирия Франция была разделена на оккупированную зону (примерно 2/3 страны), где вся полнота власти и реальное управление принадлежали германской военной администрации, и зону самостоятельного управле­ния (в основном Юг, с центром в местечке Виши). Правительство Петена в этой части установило новый государственный порядок, основанный на авторитарной диктатуре, получивший название Вишистского режима.

Возрождение авторитаризма не было только следствием военной обстановки. Уже в последнее десятилетие Третьей республики ха­рактерным политическим явлением стало требование конституционной реформы (в 1932 г. президент Думерг прямо заявлял: «Консти­туция 1875 г. не отвечает потребностям и нуждам дня сегодняшнего и еще менее тем, которые нам предстоят»). Правые республиканцы, в том числе их видный лидер, одно время премьер-министр, А. Тардье, предлагали усилить конституционный статус правительствен­ной власти: предоставить президенту право роспуска Палаты депу­татов без согласия Сената, дать избирательные права женщинам, ввести практику референдумов, лишить государственных служащих прав участия в общественных движениях, закрепить за исполни­тельной властью бюджетные полномочия.

Основой вишистского режима стало решение Национального со­брания от 10 июля 1940 г., которым вся государственная власть пе­редавалась Петену, в том числе для разработки новой конститу­ции — «Эта конституция должна гарантировать права Труда, Семьи и Родины». Фактически этим решением (за которое проголосовали 569 депутатов при 80 против) была аннулирована конституция Третьей республики. Новый государственный и правовой уклад был сформирован 13 законами, принятыми с 11 июля 1940 по 27 сентяб­ря 1943 г.

Должность президента республики была отменена, и вся власть возложена на Петена как «главу правительства». «Впредь до новых указаний» откладывались заседания Сената и Палаты депутатов. Учреждалась должность преемника главы правительства на случай невозможности выполнения Петеном его функций. Законодатель­ная, исполнительная, судебная и даже конституционная власть со­средоточились тем самым в одном лице, государство приобрело м о -нократический характер.

Новый режим начал проведение особой правовой политики, в ко­торой также отчетливы были элементы фашистско-социалистического уклада. Были распущены крупные монополистические объеди­нения в экономике и наряду с этим запрещены основные профсоюз­ные объединения. Единению труда и капитала должны были слу­жить созданные в августе 1940 г. «комитеты экономической органи­зации» с принудительными регулирующими полномочиями. Под ло­зунгом «возвращения к земле» был издан закон (1940 г.) о корпора­тивной организации сельского хозяйства, по которому в единые со­юзы объединялись собственники и батраки, арендаторы и фермеры. По примеру Германии было реорганизовано среднее образование и созданы летние молодежные военизированные лагеря. Реставриро­вана роль католической церкви и в связи с этим сложилась новая правовая политика в семейных отношениях: запрещались разводы, вводился контроль рождаемости, поощрялись многодетные семьи. В ранг государственной политики был возведен антисемитизм, в особенности поддержанный фашистскими и националистическими организациями. В отношениях с Германией вишистский режим занял единственно возможную позицию коллаборационизма. Закономерно, что это подтолкнуло дальнейшую изоляцию режима от массы населения, в особенности от расширявшегося во Франции движения Сопротивления. Правительство Петена недальновидно разорвало отношения с Великобританией. Изоляция подталкивала к усилению полицейского контроля над страной, который порой принимал вид открытого террора. Слабость вишистского правительства предопре­делило частичное распространение оккупационного режима герман­скими властями и на контролируемые Петеном области.

В январе 1944 г. правительство Виши преложило новую, консти­туцию страны, основанную на строгом разделении разных государ­ственных полномочий. Глава государства — президент — должен был избираться на 10 лет Национальным конгрессом, куда входили бы депутаты законодательной палаты, сенаторы, а также провинци­альные советники. Принципиально важным институтом должен был стать Верховный суд с конституционными полномочиями. Однако общий ход военно-политических событий, поражение Германии и нарастание движения Сопротивления к концу 1944 г. практически положили конец оккупации Франции и правительству Петена.

Предпосылкой нового государственного уклада, установившегося во Франции после освобождения и после успешного для страны окончания Вто­рой мировой войны, были военно-политические учреждения, сфор­мированные вне пределов континентальной Франции (главным об­разом в Алжире, бывшем с конца XIX в. неотъемлемой частью Французской республики). Основной социально-политической силой этих учреждений были национально настроенные военные, объеди­нившиеся вокруг фигуры видного военачальника и политика генера­ла Ш. де Голля (1890-1970). Военно-политические учреждения бы­ли поддержаны и организациями Сопротивления в самой Франции, хотя де Голль и его ближайшие сторонники с осторожностью отно­сились к преобладающему влиянию коммунистов и анархистов в этих организациях.

На основе образованного в Лондоне правительственного комите­та «Свободная Франция» (июнь-октябрь 1940 г.), бывшего до извест­ной степени Альтернативой коллаборационистскому правительству Петена, де Голль сформировал единое военное командование отсту­пившими частями и управление внеевропейскими департаментами Франции. Разместившееся в Алжире военное командование к 1941 г. преобразовалось в особую правительственную структуру — Национальный французский комитет во главе с президентом и ко­миссарами. Рядом с ним был чисто военный орган — Совет обороны империи во главе с де Голлем.

Решающим шагом по пути возрождения независимой француз­ской государственности стало оформление в мае 1943 г. Националь­ного совета Сопротивления, куда на основе межпартийного согла­шения вошли представители 8 крупнейших групп Сопротивления и 6 политических партий (коммунисты, социалисты, радикалы, хри­стианские демократы и др.) и, параллельно ему, в Алжире, Фран­цузского комитета национального освобождения (июнь 1943 — июнь 1944 гг.). Совет Сопротивления (во Франции) действовал на основе равноправного представительства групп и партий под предсе­дательством генерального делегата от де Голля. ОКНО поначалу действовал под двойным руководством — де Голля и генерала Жиро (которые как бы отображали политическое участие во Французских делах соответственно Великобритании и США), но с января 1944 г. де Голль был уже единоличным руководителем ФКНО. Программа НСС также признала главенство де Голля (март 1944 г.), высказав­шись за республику во главе с ним, экономические реформы, наци­онализацию, признание широких социальных прав трудящихся и т. д. Де Голль и тогда уже довольно ревностно отнесся к попыткам как-то направлять его политическую волю. В некоем подобии авто­ритаризма он видел политическое спасение Франции: «Наша стра­на... скоро получит возможность возродиться как нация. При усло­вии, что ею будут управлять, а это исключает существование ка­кой-либо власти параллельно с моей... Порядок, Закон, Справедли­вость». С ноября 1943 г. в Алжире начала деятельность Консульта­тивная ассамблея (в составе около 100 депутатов, главным образом представителей Сопротивления), которая постепенно стала играть роль парламентарного учреждения. Весной 1944 г. ФКНО принял первые организационные решения об администрации во Франции в период освобождения. При Консультативной ассамблее начались ра­боты по созданию новой конституции.

Благодаря движению Сопротивления, переросшему с лета 1944 г. в общенациональное восстание, и началу военных действий Велико­британией и США против Германии в Европе, к концу 1944 г. Франция была освобождена. С 3 июня 1944 г. ФКНО преобразовал­ся во Временное правительство во главе с де Голлем, которое осу­ществляло полноту управления в стране в период т. н. времен­ного режима (до 1946 г.).

Временное правительство предприняло основные меры по рекон­струкции хотя бы условно централизованного управления и респуб­ликанских институтов. В крупные города были назначены комисса­ры республики, в департаменты — префекты; постепенно начали восстанавливаться довоенные органы самоуправления. Были ликви­дированы полупартизанские части т. н. Французских внутренних сил, гвардия и милиция НСС, руководство воинскими частями пол­ностью перешло в руки «Сражающейся Франции» (де Голля). Орга­низации сопротивления стали преобразовываться в новые партии. Такое сокращение политической роли Сопротивления вызывало противодействие коммунистов, предполагавших развернуть освобо­дительное движение в процессе социальной революции в стране. 9 августа 1944 г. правительство аннулировало основополагающие для вишистского режима акты июня 1940 г., фактически было как бы восстановлено действие основных законов 1875 г.

Окончательное отношение нации к прежнему конституционному строю было выяснено на референдуме 21 октября 1945 г. До этого Временное правительство установило (в 1944 г.) всеобщее из­бирательное право в стране (и мужчин, и женщин — стар­ше 21 года). Большинство (96%) высказалось за придание новому представительному собранию учредительных прав и тем самым за отмену конституции 1875 г. Параллельно была установле­на как бы конституция переходного времени: с вру­чением исполнительной власти правительству, законодательной — новому Собранию. Из-за несогласий с подчинением правительства Собранию' вскоре (в январе 1946 г.) правительство покинул де Голль.

Переходный период знаменовался формированием новой системы политических партий. Основную роль стали играть левые партии — восстановившая свое значение Социалистическая (очистившаяся на съезде в 1944 г. от коллаборационистов), новая католическая На­родно-республиканская (образовалась в 1944 г.), стоявшая на пози­циях социального реформизма, а также небольшой Демократиче­ский и социалистический союз Сопротивления (1945 г.). Рядом с ними находилась Французская коммунистическая партия, которая на своем X съезде (1945 г.) заявила о стремлении «к обновлению и расширению демократии». Хотя социалисты сохраняли критическое отношение к ФКП за «недостаточную демократичность» ее програм­мы и «безоговорочное подчинение СССР». Серьезной политической силой, поддерживающей социалистов, стала Французская конфеде­рация христианских профсоюзов. Место радикалов-республиканцев, которые утратили свое значение, на правом фланге политического спектра заняли Республиканская партия свободы (1945), объединив­шая националистов и несоциалистические организации Сопротивле­ния, и Объединение левых республиканцев (апрель 1946 г.). РПС довольно быстро стала по влиянию и численности ее поддерживаю­щих в ряд с тремя большими левыми партиями. Соотношение этих политических сил предопределило решение вопросов о будущем го­сударственном строе и конституции.

В первом Учредительном собрании (ноябрь 1945 — апрель 1946 гг.) левые партии (коммунисты, социалисты, христианские демократы) обла­дали устойчивым, хотя не во всем единым большинством. Соответ­ствующим партийной структуре был и состав Конституционной ко­миссии. Серьезные споры в комиссии (вокруг полномочий президен­та, принципа самостоятельности правительства, значения верхней палаты, провозглашения т. н. социально-политических прав и сво­бод граждан) в основном завершились признанием чисто парламен­тарного устройства и безусловного преимущества Национального собрания над всеми другими властями. В марте 1946 г. комиссия ут­вердила «Декларацию прав», дополнившую «Декларацию» 1789 г. социальными правами, на которых настаивали коммунисты. Однако при одобрении проекта в апреле 1946 г. христианские демократы от­межевались от него и большинство «за» было шатким (309:249). Проект конституции вынесен на общенародный референдум 5 мая 1946 г. и был отвергнут (10,6 млн.: 9,4 млн.), что само по себе составило беспрецедентное событие в мировой истории. Право-республиканские партии, НРП сумели подчеркнуть массам социа­листические изъяны проекта.

Новый состав Учредительного собрания был избран 2 июня 1946 г. Левые партии в основном сохранили свои позиции, возросло влияние НРП, которая на этот раз нашла точки соприкосновения с правыми республиканцами. Представителем НРП был и главный докладчик Конституционной комиссии П. Коста-Флор. Новый про­ект конституции был разработан к сентябрю 1946 г. В нем было предусмотрено создание верхней палаты, избиравшейся косвенным голосованием, несколько повышен государственный статус прези­дента (как бы реагируя на программную речь, незадолго до того произнесенную де Голлем в городке Байе, где была выдвинута идея «сильного государства» с президентом) 29 сентября 1946 г. Собрание уже значительным большинством приняло конституционный проект (440:106), против были в основном правые. Новый референдум 13 октября 1946 г. окончательно утвердил конституцию (9,3 млн.:8,2 млн.). С 24 декабря 1946 г. она вступила в силу.

Конституция 1946 года (106 ст.) закрепила происшедший в по­следние десятилетия Третьей республики и в годы Второй мировой войны демократический поворот в пользу усиления парла­ментаризма. Провозглашались единство и неделимость Ре­спублики, конституированной в виде Французского союза; членами его вместе с европейскими территориями признавались за­морские департаменты, подмандатные территории, объединившиеся государства.

Подчеркивая преемственность принципов по отношению к рево­люционным завоеваниям 1789 г., Конституция 1946 г. ввела в кон­ституционный строй существенные новые черты социализиро­ванной демократии. В Преамбуле Конституции провозгла­шались равенство мужчины и женщины, право и обязанность трудиться, свобода объединения в профсоюзы, свобода стачек, допу­стимость и целесообразность национализации особо значимых для общества имуществ, обязанность государства предоставлять соци­альную помощь нуждающимся, детям, обеспечивать бесплатное об­разование всех ступеней (!).

Основным органом государственной власти стал парламент, он состоял из Национального собрания и Совета Республики. Консти­туция наметила лишь общие принципы организации палат, основные их полномочия и основы избирательного права. Детальнее кон­ституционный статус парламента был определен дополнительными законами 1946-1951 гг.

Национальное собрание было главенствующим учреждением в парламенте; это было важнейшим новшеством сравнительно с кон­ституцией Третьей республики. Собрание (в составе 627 депута­тов — согласно закону 1951 г.) избиралось гражданами старше 21 г. (при наличии государственных наград — с 18 лет) на основе все­общего избирательного права. Пассивное избиратель­ное право было немного ограниченнее (цензом возрастным — в 23 г., необходимостью 10-летнего гражданства, «достойным поведе­нием»). Ограничивались также избирательные права военных и ду­ховенства. Законами 1946 г. для выборов в Собрание была установ­лена пропорциональная система представительства партий по депар­таментским округам, сходная со старым законом 1919 г.

По закону 1951 г. единственной стала мажоритарная сис­тема.

Национальное собрание признавалось единственно законодатель­ствующим органом (тем самым отрицалась практика делегированно­го законодательства и всякого рода полномочий правительства по изданию регламентов). Оно принимало бюджет, утверждало между­народные договоры, объявляло войну, объявляло военное положе­ние. Собрание не обладало конституционной властью: она или доверялась Учредительному собранию, или осуществлялась на осно­ве референдума народа.

Второй палатой парламента был Совет Республики. Согласно Закону 1948 г. его составляли 320 депутатов (старше 35 лет), изби­равшиеся на 6 лет коммунами и департаментами непрямыми выбо­рами, с обновлением на 1/2 в три года. Статус Совета был преиму­щественно консультативным, он мог только предлагать поправки к законопроектам, которые Собрание вправе было отвергнуть. Члены Совета не могли подавать запросов к правительству. В целом уч­реждение Совета в таких полномочиях было данью традиции и не несло особого конституционного смысла.

Правительство (Совет министров) было вторым по важности го­сударственным институтом. Оно существовало в парламентарном режиме, т. е. образовывалось только при одобрении парламентом (Собранием). Председатель назначался по представлению президен­та, но такое представление было чистой формальностью. Правитель­ству принадлежало руководство исполнительными структурами, за­конодательная инициатива, право созыва парламента, руководство армией.

Президент в еще большей мере, чем в Третьей республике, утра­тил свою правительственную власть. Его избирали на 7 лет Нацио­нальное собрание и Совет Республики совместно. Президент выпол­нял представительские функции, заключал некоторые договоры, имел право роспуска парламента по решению Совета министров. Он обнародовал законы и мог потребовать от Собрания их повторного обсуждения, а также в целом выступал гарантом Конституции. Все правительственные акты президента нуждались в контрасигнатуре министров.

Национальное собрание избирало также Верховный суд (в соста­ве председателя, заместителей и 60 судей), который был высшим су­дебным органом страны, а также особый Следственный комитет.

Принципиально новым учреждением был Конституционный ко­митет, который образовывал президент, председатели палат и по 7 выборных на год от каждой из палат парламента. Он был вправе да­вать заключения о соответствии принимаемых законов Конститу­ции — правда, без властных и реальных судебных полномочий.

В рамках Конституции учреждалось также особое Собрание Французского союза (в составе 240 депутатов) и Экономический со­вет, которые были координирующими органами руководства всей империей.

Конституция 1946 г. стремилась воплотить своеобразное замеще­ние принципа разделения властей принципом «дифференциации и сотрудничества трех функций государства» при том, что полноценно властными институтами были только парламент и правительство. В этом отношении она могла существовать только при высокой степе­ни партийно-парламентского согласия, которое было очевидно не­долговечным в послевоенной Франции. И потому Конституция 1946 г. просуществовала весьма недолго.