Структура и механизм государственного управления в первой половине XIX в

Глава 6

Рекомендуемая литература

Контрольные вопросы и задания

Значение политики Павла I

Реформы центральных и местных органов управления

При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные учреждения по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.

Еще решительнее разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы, и, наконец, изменилось само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления).

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных — нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованой грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие — дисциплинированное, организованное, поголовно служившее и преданное своему государю.

Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой — возврат к разнообразию форм управления на национальных окраинах. Если бы реформы императора касались лишь сферы управления, а не регламентировали всю жизнь общества, и проводились последовательно и осторожно, вполне вероятно, его судьба сложилась бы по-иному. Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена.

Роковой для императора стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в его покои в Михайловском замке и убили Павла I. Императором был провозглашен его сын Александр I.

1. Какое влияние оказывали личность монарха и его мировоззрение на управление государством в условиях «просвещенного абсолютизма»?

2. В чем сущность реформирования высших и центральных органов управления?

3. Какое влияние оказывали неформальные институты власти на управление страной?

4. Дайте характеристику системы местного управления после реформы 1775 г.

5. Как изменялись принципы кадровой политики и организации государственной службы во второй половине XVIII в.?

6. Охарактеризуйте управление страной в последние годы XVIII в.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

Каменский А.Б. Российская империя в XVIII в.: традиции и модернизация. М.,1999.

«Надлежит... ведать все уставы государственные и важность их». Документы РГАДА по истории государственной службы в России. XVIII в. // Исторический архив. 1999. № 2, 3.

На Российском престоле. М., 1993.

Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины Второй:

Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993.

Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. СПб., 1998.

© Болотина Н.Ю., 2003

1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления

В XIX в. Россия вступила с солидным грузом проблем социально-экономического, политического и духовного характера, и новые преобразования в государственном управлении стали неизбежными, диктовались как внутренними, так и международными обстоятельствами. Новое столетие стало продолжением самодержавного управления государством на началах абсолютизма, достигшего своего апогея к середине века и оказавшегося последним веком такой формы правления.

Изменения и совершенствование системы государственного управления страной в новом веке определялись конкретно-историческими условиями и событиями. Кровавый дворцовый переворот 11 марта 1801 г., убийство Павла I и восход на престол его сына — Александра I, движение либерально настроенного дворянства и восстание декабристов (1825), сохранение крепостного права и отсутствие гражданской свободы — эти и многие другие события и процессы в развитии экономических, политических, социально-сословных или классовых отношений того времени не могло не оказать своего влияния на характер и систему управления государством. Также нельзя не добавить влияние таких событий, как Отечественная война 1812 г., Польское восстание 1830-1831 гг., Кавказская война 1817—1864 гг. и др.

Осмысление даже только вышеперечисленных фактов и событий, а их в реальной жизни было гораздо больше, убеждает в том, что изменения системы государственного управления прежде всего в целях сохранения и укрепления самодержавного строя и монархической власти были в определенной степени назревшими и исторически неизбежными. Это хорошо понимал новый император Александр I (1801-1825).

В этих условиях поиск новых, более эффективных средств и методов управления государством шел непрерывно. В начале века в процессе поиска столкнулись прежде всего два взгляда на реорганизацию системы государственного управления. Первый — традиционалистский, сторонники которого стремились сохранить фундаментальные основы самодержавного управления — абсолютизм, незыблемость существовавшего строя. Второй — модернистский, сторонники которого предлагали определенную либерализацию власти и системы управления на основе учреждения выборных представительных органов, многосословности и утверждения конституционных начал в управлении государством.

Александр I, как считают исследователи его жизни и деятельности, был умным, великолепно образованным человеком, обладавшим способностями для государственного управления, а по своим убеждениям был либералом, имевшим идеалы свободы и равенства и мечтавшим о превращении России в просвещенную и свободную страну. В первое десятилетие своего правления он действительно пытался осуществить свои планы на деле, привлекать на свою сторону как известных к тому времени опытных сановников (князь А.А.Безбородко, граф Н.И.Панин, граф П.А.Зубов, адмирал Н.С.Мордвинов и др.), так и представителей нового поколения дворянской знати (В.Г.Кочубей, П.А.Строганов, Н.Н.Новосельцев, А.Е.Чарторыйский и др.), он считал необходимым определить основные принципы и методы управления российским государством. Сначала для обсуждения этих вопросов из представителей дворянской аристократии при нем был учрежден так называемый «Непременный совет» в составе 12 человек, а затем — «Негласный или «интимный» комитет», которые существовали непродолжительно, но побуждали молодого императора предпринимать конкретные действия.

В результате обсуждений и споров, хотя и тайных в условиях абсолютизма, появились, например, документы о разрешении приобретать и продавать незаселенные земли купцам, мещанам и государственным крестьянам (1801); Манифест «Об учреждении министерств» (1802). «Непременным советом» было одобрено предложение графа С.П.Румянцева, и появился Указ о «свободных хлебопашцах» (1803), согласно которому помещики получили право по обоюдному согласию с крестьянами освобождать их с землей за выкуп. В самом начале царствования Александра I была восстановлена екатерининская «Жалованая грамота дворянству», отмененная Павлом I, разработана программа развития народного образования и в соответствии с указом императора было учреждено 4 типа учебных заведений: сельские приходские училища; уездные училища; губернские училища или гимназии и университеты, сыгравшие немалую роль в системе государственного управления.

2. Система высших и центральных органов государственного управления

Вершиной пирамиды системы власти Российской империи являлся император, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти и опиравшийся прежде всего на верховные и центральные органы государственного управления. Таковыми в историко-правовой науке принято считать «Непременный совет» (1801—1810), Государственный Совет (с 1810 г.), Сенат, Министерства, Комитет министров (с 1812 г.), Собственная его императорского Величества канцелярия и в сфере Православной церкви — Синод.