Законотворческий процесс берет свое начало в Государственной Думе, за исключением особых политических вопросов, которые находятся в компетенции Совета Федерации. После окончательного прохождения через Государственную Думу закон направляется в Совет Федерации. Если верхняя палата его отклоняет, закон возвращается обратно в Государственную Думу, где комиссия, состоящая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голосование по варианту, предложенному комиссией.
После того, как закон получает одобрение обеих палат Федерального Собрания, он передается Президенту для подписания. Если Президент не подписывает закон, тот возвращается обратно в Государственную Думу. Она может принять закон с предложенными Президентом поправками просто абсолютным большинством голосов либо преодолеть вето Президента, для чего требуется две трети голосов. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.
|
|
Руководящим комитетом палаты является Совет Государственной Думы. Он принимает принципиальные решения, касающиеся повестки дня и действий, необходимых для преодоления тупиковых ситуаций внутри политических фракций, представленных в Думе. Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соответствии с системой пропорционального представительства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созывов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистрироваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми располагает партийная фракция. Эти привилегии имеют большое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе председательство в комитетах. Используя площадку Государственной Думы, фракции и группы представляют свои законопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение.
|
|
Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и неформальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках сплоченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединенные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необходимо определенным образом проголосовать по вопросу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплинированность.
Каждый депутат является членом одного из комитетов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действующим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определенного комитета депутаты становятся по собственному желанию в зависимости от того, насколько их специализация соответствует профилю комитета.
Формально законопроект рассматривается в трех чтениях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, предложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласовал рекомендуемую им версию законопроекта, тот возвращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — отклонить. На этой стадии проходит голосование по законопроекту в целом, а затем он направляется обратно в комитет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение закона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.
В эпоху Путина получила развитие практика, в соответствии с которой большая часть переговоров касательно законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающими его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится работа с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже согласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.
Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выразить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполнительной власти. Подобная практика стала преобладать; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание Президента парламенту считается наиболее авторитетным изложением президентских законодательных инициатив. Рабочие группы по законодательству обычно состоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подготовленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе внимательно его рассматривает. Несмотря на то что российская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических решений и достижения консенсуса проводится большое количество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные политические решения принимались после длительной дискуссии внутри бюрократического аппарата.
|
|
Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между законодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем создания специальных комиссий по рассмотрению противоречий. При возникновении разногласий между различными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комиссий была главной причиной появления большого количества законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собрания или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначально отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компромиссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.
|
|