Законодательная инициатива

[…]Согласно российской Конституции, право законодательной инициативы далеко не беспредельно. Оно принадлежит только Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органом субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны — Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.[…]

Интересно, что в сравнении с Конституцией России 1978 г. список субъектов законодательной инициативы сократился. Из него исключены постоянные комитеты и комиссии обеих палат парламента, Генеральный прокурор, а также общероссийские общественные организации. Тем не менее, и ныне наш перечень шире, чем в большинстве зарубежных конституций. За рубежом, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь члены парламента и правительство. Так, согласно Конституции Франции, это право принадлежит премьер-министру и членам Национального собрания. Конституция США — страны, являющейся классическим примером президентской республики, предоставляет право законодательной инициативы исключительно Конгрессу, а также членам обеих его палат — Сената и Палаты представителей, тем самым, лишая президента права внесения законопроектов. Российская же Конституция предоставила реальную возможность участия в законодательной деятельности как главе государства, так и всем ветвям государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной.[…]

Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы: его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержит соответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.

Президент, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллективно. В этих случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании Совета Федерации, Правительства, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации и высшего судебного органа согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим нормативным актом.

Важно отметить, что законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс законодательства к полномочиям нижней палаты, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Конституция и законодательство Российской Федерации не устанавливает, по каким вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, по каким — Правительством и парламентариями. Каждый волен выбирать сам. Исключение составляет проект закона о федеральном бюджете, представление о котором является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, но на сегодняшний день на практике такое не применялось. Как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Государственную Думу вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.

Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов широко применялось в период работы Государственной Думы 1994-1995 гг., что имело не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправлялись на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходились диаметрально, выполнить такую рекомендацию было невозможно. В результате процесс принятия закона затягивался на неопределенное время.

Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Государственной Думы в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень законов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование. Правда, последнее необходимо только в том случае, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат. Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, должны быть именными.

При внесении так называемых финансовых законопроектов — налоговых, законопроектов, связанных с финансовыми обязательствами государства, а также иных, предусматривающих расходы из федеральною бюджета, необходимо заключение Правительства. При этом отрицательное заключение отнюдь не означает, что законопроект нужно прятать под сукно — даже в этом случае oн может быть вынесен на рассмотрение палаты. Совет Государственной Думы тщательно следит за соблюдением указанных требований: если кто-то нарушает установленные правила, то документ возвращается его инициатору. Что же касается законопроектов, оформленных согласно Регламенту, то они направляются затем в тот комитет палаты, который назначается для них ответственным.

К сожалению, опыт показывает, что на практике Совет Государственной Думы не во всех случаях соблюдает предписания Конституции и Регламента, особенно по части порядка внесения финансовых законопроектов. Некоторые из таковых не только вносились, но и принимались без заключения Правительства. Будучи в дальнейшем представленными на подписание Президенту, они, по существу, не являлись законами, принятыми в соответствии с Конституцией. Президент умело пользовался этим, возвращая подобные «документы» в Государственную Думу без рассмотрения.

Плоды деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994-1995 гг.) свидетельствуют, что право законодательной инициативы применялось его субъектами весьма активно. Так, на рассмотрение Государственной Думы было внесено около 1200 законопроектов. Инициаторами большинства из них являлись депутаты. Президентом было внесено 143 законопроекта, а Правительством - 227. Естественно, далеко не все заявленные инициативы получили свое законодательное воплощение. И дело не только в том, что за два года парламент физически не способен справиться с таким объемом законопроектов (документы, не прошедшие все стадии законодательного процесса, переданы на рассмотрение нового состава парламента), но также и в том, что многие из них противоречили Конституции и федеральному законодательству. В этой связи неоднократно высказывалась идея о проведении научной экспертизы законопроектов. которая могла бы осуществляться ведущими учеными и специалистами, не принимавшими непосредственного участия в их подготовке. Но к сегодняшнему дню эта инициатива все еще висит в воздухе.[…]

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы в российском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. К примеру. Регламент Государственной Думы не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок их реализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права. Как представляется, восполнению указанного пробела могло бы помочь принятие закона о порядке реализации права законодательной инициативы, идея разработки которого неоднократно высказывалась депутатами нижней палаты, но до настоящего времени так и не получила своего воплощения.