Власть в современной России (к.1980-х – 2010-е годы): политические изменения. Органы государственной власти, разделение властей, особенности взаимодействия ветвей власти

Период 1985-1991 гг. ознаменовался реформаторскими преобразованиями под началом нового Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева. Главное содержание реформ составляла модернизация российского общества, означающая его перевод в новое качественное состояние, которое позволило бы России ликвидировать отставание от экономически развитых стран. По мнению отечественного исследователя В. Согрина, проведение реформ этого периода делится на два этапа.

 

На первом этапе (1985-1986) М. Горбачев и его окружение использовали главным образом командно-административные методы реформирования, не затрагивающие основ советского строя, которые не принесли ожидаемых результатов, а напротив, усугубили экономические и социальные проблемы в стране.

 

На втором этапе (1987-1991) М. Горбачев попытался воспользоваться, по выражению В. Согрина, «своего рода советской моделью демократического социализма, призванного раскрепостить экономические и социальные потенции общества». Замысел политической демократизации заключался в отстранении от власти партийных консерваторов и замене командно-административного социализма моделью рыночного демократического социализма. Однако, результаты, полученные в результате реализации новой стратегии, оказались неожиданными. Экономические реформы не удались, а демократизация приобрела неподвластную архитектору перестройки динамику2.

 

В условиях экономического кризиса М. Горбачев пытался осуществить реформу хозяйственного механизма и, не доведя ее до конца, перешел к радикальному преобразованию политической системы. Перестройка в политической сфере привела к появлению оппозиции и возрождению многопартийности, зарождению гражданского общества и разделению властей. КПСС постепенно была оттеснена на вторые позиции в управлении государством.

Политический режим 1990-х гг. имел двоякую направленность: с одной стороны, стремление к демократии, международной интеграции, менее бюрократизированной и подлинно рыночной экономике; с другой стороны, он унаследовал, продолжил и даже развил многие черты прошлого.

Корнями постсоветского политического режима являются, с точки зрения исследователей, особенности российской политической культуры - патернализм, этатизм и т.д. Особенность заключается также в том, что неформальные отношения стали новым политическим порядком3.

Экономика в России развивается по рыночным законам в отсутствии эффективно функционирующей рыночной системы.

Борис Ельцин стал президентом в 1991 году, за 2 месяца до августовского путча. До этого он был Председателем Верховного Совета РСФСР. Получил на выборах более 2/3 голосов избирателей, несмотря на ярое противодействие кандидата от коммунистов Полозкова. Также в выборах участвовали Тулеев, Макашов, Жириновский, Бакатин. Жириновский пришел к финишу третьим, остальные набрали минимум голосов. Повторно выбран президентом в 1996 году при втором туре голосования, результаты выборов были сомнительны, однако коммунисты в суд так и не обратились. Конституционное закрепление принципа разделения властей, впервые осуществленное в Конституции России 1993 г., послу­жило основой не только правового, но и политического понима­ния особенностей взаимодействия различных ветвей государст­венной власти. Разделение властей представляет собой функцио­нальный разрез единой государственной власти и не означает многовластия. В правовом демократическом государстве власть является единой, так как ее единственным источником является народ. Поэтому речь идет только о разграничении полномочий между ветвями единой неделимой государственной власти.

Разделение властей на практике позволяет эффективно вы­полнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или го­сударственного органа, которая ведет к злоупотреблениям, корруп­ции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России — правовое закрепле­ние принципа разделения властей.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви посто­янно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, со­перничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выра­ботана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.

В президентской республике России при «жестком» разделе­нии власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей го­сударственной власти, что размывает принцип разделения вла­стей в вопросах организации структур и механизмов функциони­рования государства в целом. Очевидно, что в сложных, кризисных условиях ветви власти должны сплотиться для поиска механизмов решения общих про­блем. Но в России каждая из них старается стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.

Особенностью российской Конституции является то, что Пре­зидент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспече­ния согласованного функционирования и взаимодействия орга­нов государственной власти. Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функ­ционирования необходимо четкое разделение власти, сложив­шаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влия­тельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России до последнего времени не выполнялось. Лишь на парламентских выборах 2003 года президентской команде удалось сформировать парламентскую фракцию, обладающую конституционным большинством. В результате Президент вынужден был порой поступаться принципами, подменять указами правотворческую деятельность парламента, вступать в конфрон­тацию с ним. Разногласия между властями он может регулиро­вать только с помощью согласительных процедур или путем пере­дачи спора в суд.

В российском поле взаимодействия ветвей власти речь идет, как правило, о законодательной (представительной) и исполни­тельной. О судебной власти как одной из ветвей государственной власти, ее месте и роли в системе властей говорят и пишут мало.

Эта российская особенность отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу, полностью подконтрольную пар­тийно-государственной номенклатуре. Су­дебная власть призвана поддерживать систему правового регули­рования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает такими средствами для реализации данных задач, что способна стать мощным фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.

Кроме общепризнанных трех ветвей власти ряд исследователей утверждают о наличии четвертой власти – средств массовой информации, которые по своему влиянию могут соперничать с другими ветвями власти. Здесь речь идет прежде всего о влиянии на принятие государственных решений, политическую ситуацию в стране, а не реальном осуществлении власти.

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных пред­посылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государст­венной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключитель­ности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности госу­дарственной власти. Нарушается не столько индивидуальный по­рядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. По­добное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России.

Отсутствие опыта демократизации управления и руководства при постановке цели либерализации демократического процесса привело к децентрализации власти, усилению региональных властей и «приватизации» государства административным аппа­ратом. Реформы сверху были очень слабо поддержаны народом. Поэтому социальная база реформ, в отличие от многих постсоци­алистических обществ, была не просто размытой, но индиффе­рентной по отношению к кардинальным преобразованиям. Ветви государственной власти объективно получили шанс эксперимен­тирования без опаски контроля со стороны народа.

В отличие от стран Восточной Европы, в России не оказалось в наличии политических институтов, способных мобилизовать социальную базу поддержки реформаторского курса верхов. При наличии объективных условий и субъективной поддержки ре­форм страны Восточной Европы сделали довольно значительный шаг в сторону единства ветвей государственной власти, эффек­тивности каждой из них. В этих странах действенно заработал общественный договор между властью и народом, чего в России не случилось.

С началом реформ в России возникла проблема разделения и перераспределения власти. Причем ее надо было решать параллельно с другими задачами демократических преобразований, что не могло не сказаться на характере и механизме преобразова­тельного процесса. Впервые закрепленный в Декларации о госу­дарственном суверенитете РСФСР, а позднее в Конституции принцип разделения властей не мог заработать в силу отсутствия правовой базы.

В условиях федеративного государства очень важно не нару­шать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных. В России прези­дентская администрация, Совет Безопасности не являются кон­ституционно закрепленными органами федеральной государст­венной власти. Но они занимают важное место в нынешней сис­теме государственных органов, оказывают заметное влияние на ветви государственной власти, что может порождать появление корпоративных структур, вносящих неразбериху в механизмы властного взаимодействия.

 

На реализацию принципа разделения властей оказывает существенное влияние взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов Федерации). Именно на данном направлении были сосредоточены усилия президентской власти в начале 2000-х гг.

 

Весной 2000 г. обозначились основные направления внутрен­ней политики нового президента: реорганизация государства, преследующая цель укрепле­ния центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику.

Реорганизация вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим зве­ном между центром и 89 регионами России. Федеральные окру­га — Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, При­волжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Основной задачей полномочных представителей Президента являлось приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральными законодательст­вом и государственной политикой. Введение полномочных представителей в Со­вет Безопасности РФ и фактически, и формально воз­высило их над всеми губернаторами, а также над большинством фе­деральных министров и законодателей.

Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов — не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, они нередко вмешивались в деятельность местных органов, что порождало серьезные конфликты. Через год после создания федеральных округов и института полпредов Президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее поло­жительных следствий приведение законодательных актов регио­нов в соответствие с федеральной Конституцией.

Вторая важная реформа в механизме государственной вла­сти — реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Феде­рального собрания — также серьезно ущемила статус региональ­ных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законо­дательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, рас­статься с местами в Совете Федерации. Вместо них членами Совета Федерации становились рядовые представители региональных исполнитель­ных и законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям Президен­та и Государственной Думы.

В-третьих, президент создал для губернаторов Государствен­ный совет, совещательный орган, призванный давать стратеги­ческие рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный совет, созданный некогда Алексан­дром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство губернаторов было несравнен­но менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регу­лярно полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобре­сти роли реального властного института.

Такая реформа государственного механизма позволяет главе государства возвышаться над всеми группировками политической элиты и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к политическому согласию и стабилизации политической жизни стране.