Республиканская форма правления

Республика или республиканская форма правления также яв­ляется весьма древней формой государственной организации обще­ства.

Уже в первых месопотамских городах-государствах (IV-III тыс. до н.э.), как впоследствии в древнегреческих полисах, власть имела сложную структуру (городская община - собрание и совет, дворец, храм). И в этой структуре зачастую в определенной исторической обстановке верховенство оставалось за демократическим органом власти — собранием и советом. При этом в собрании участвовали все полноправные горожане, все граждане города-государства, которые принимали основные решения, избирали совет для веде­ния текущих государственных дел. Иностранцы и рабы, как пра­вило, отстранялись от участия в государственном управлении. Военачальники, предводители дружин выполняли решения собра­ния, были на службе у совета[15].

То или иное соотношение и взаимодействие различных орга­нов власти, те или иные способы образования (избрания) собра­ний, советов определяют различные республиканские (от лат. res publica - «общее дело») формы правления. Но всегда при этом рес­публика характеризуется выборными высшими органами власти, в которые входят избранные представители народа.

 Для респуб­лики характерны и различные полномочия, которыми эти орга­ны наделяются. Разумеется, республиканские, точно так же, как и монархические, формы правления определяются не только со­отношением классовых сил, стремлением тех или иных социальных сил господствовать, эксплуатировать другие классы, но и историческими традициями, национальной психологией, эко­логическим (географическим) фактором, различными контакта­ми с окружающими государствами (фактор заимствования, под­ражания, завоевания) и т.п.

Например, древнегреческие республиканские формы правления вырастали из внутреннего социально-классового развития антич­ного общества, островного положения многих древнегреческих полисов, роли морской торговли в экономической жизни Древней Греции, победы демоса и его функций как коллективного рабов­ладельца и т.д. В иных регионах, например в некоторых месопотамских городах-государствах, роль собрания и совета вырастала из организации общинного земледелия, когда представители общинников-земледельцев — основной производительной силы этих обществ — брали на себя функции организации и осуществления государственной власти в своих интересах.

Республиканская форма правления характеризуется наличием следующих юридических признаков.

Республиканское правление - это коллективное правление. Все высшие органы государственной власти - разного рода собрания, советы и т.п. - имеют сложную структуру, наделяются определен­иями, только им свойственными полномочиями и несут ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение согласно закону. Решения, принимаемые высшими органами власти-законодательными, представительными, - в большинстве случаев длительно готовятся, обсуждаются по соответствующей процедуре, проходят экспертизу, иногда проверяются в экспериментальном порядке. Принятие же решения осуществляется, как правило, путем голосования. Оно считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное или простое большинство. Республиканское правление основано подчас на принципе разделения единой государственной власти на ряд властей: законодательную, исполнительную и судебную.

Это означает, что различным органам государства поручается выполнять разные функции по управлению государством. Парла­менту (народному собранию, национальной ассамблее, думе, верховному совету, конгрессу и т.д.) поручается принимать законы. Правительству и его органам (исполнительно-распорядительным Органам) - выполнять законы, организовывать их исполнение. Судебным органам - осуществлять контроль за исполнением законов, привлекать к ответственности за их нарушение и т.д[16].

Иными словами, органы республиканского правления наделяются разными полномочиями и сферой деятельности (компетен цией) по осуществлению единой государственной власти. Теорети­чески это также означает, что работники разных органов государ­ства (чиновники) выполняют разные трудовые функции, осуществ­ляют разделение труда по управлению государством.

Надо обратить внимание и на то обстоятельство, что все ветви
единой государственной власти осуществляют именно властные полномочия, т.е. организуют и обеспечивают отношения «власти-подчинения» в соответствующих сферах государственной жизни. Кроме того, следует подчеркнуть, что, несмотря на разделение властей, все республиканские органы призваны осуществлять со­гласованно, системно, организованно единую государственную власть, и не могут функционировать друг без друга.

Например, исполнительная власть зачастую готовит и передает парламенту проекты законов, а судебная власть функционирует как система, предотвращающая нарушение законов.

Разумеется, сложенная работа всех ветвей власти не всегда удается. При разделении властей зачастую происходит борьба меж­ду органами, представляющими те или иные ветви власти (напри­мер, президента и парламента), за большие полномочия, за верхо­венство в системе единой государственной власти.

Этот процесс в отечественной истории метафорически называют «перетягивани­ем одеяла», но он в целом может стать весьма грозным политико-правовым событием. При таком способе борьба подчас приобрета­ет весьма острые, даже ожесточенные формы, персонифицирует­ся. Под угрозой оказываются сами республиканские формы прав­ления. Определенные политические силы начинают противопостав­лять республиканским формам правления монархические, в том числе откровенно диктаторские альтернативы.

По мнению лиде­ров определенных политических сил, в этих условиях могут быть ликвидированы и разделение властей, и иные республиканские способы организации и функционирования власти. Эти лидеры предполагают объединить власть в руках монарха или иного еди­ноличного правителя или в руках нескольких лиц, например во­енной хунты[17].

Возникает вопрос: в чем же тогда привлекательность, преиму­щества такой республиканской формы правления, при которой реализуется принцип разделения властей?

Впервые идею разделения властей глубоко, подробно разрабо­тал в своем фундаментальном труде «О духе законов» Ш. Монтес­кье (XVIII в.). Эта идея была направлена против произвола, поли­тических ошибок, злоупотреблений, порабощения народа в абсо­лютистской монархии. Она несла заявку на иную, чем абсолюти­стская монархия, организацию государственной власти, которая нужна была рвущейся к власти, прогрессивной, зарождающейся буржуазии и которую та собиралась осуществить. Монтескье сумел в идее разделения властей, которую пола­гал закрепить в конституции, выразить многие политические, экономические и нравственные требования прогрессивной буржу­азии, перевести их на строгий политико-правовой язык, довести эти требования до четких юридических притязаний. По существу, он дал правовую основу буржуазной революции в сфере государ­ственности и изобрел тем самым современную форму демократии. Почему? Да потому, что идея разделения властей означала со­здание в сфере организации государства систему «сдержек и про­тивовесов», обеспечивающую власть народа, не позволяющую той или иной ветви власти, а стало быть, и конкретным их предста­вителям, стать своеобразными коллективными или единоличны­ми диктаторами, подмять под себя все иные органы государствен­ной власти, осуществить антиреспубликанский переворот[18].

Кроме того, нормальная организация государственной власти на основе разделения полномочий ее органов, их баланса позволяет лучше обеспечивать государственное управление, например, повы­шать качество законов и их исполнение (проекты предлагаются, как правило, исполнительной властью, прорабатываются, уточня­ются в парламенте, принимаются им в виде законов, исполняют­ся правительством, контролируются судебными органами).

Там, где идея разделения властей упала на благодатную почву, подготовленную социальной борьбой, историческим развитием, политико-правовой культурой, экономическими потребностями (рыночная экономика, разнообразные социальные интересы, кото­рые надо согласовывать, выражать, защищать), там она вот уже более двухсот лет успешно «работает», обеспечивая стабильность государства, политико-правовое процветание общества.

Там же, где она внедряется в политически конфронтационные общества, напри­мер расстающиеся с тоталитарными, «культовыми», фактически монархическими формами правления, там она порождает соци­альную борьбу, политическое напряжение, и только в перспекти­ве, при победе республиканских форм правления, демократии, даст свои всходы, но даст непременно. Об этом свидетельствуют и тео­ретических анализ, и исторических опыт. В таких посттоталитар­ных государствах идея разделения властей в XX веке выполняет, в сущности, ту же функцию, которую она выполняла в XVHI веке. Она является противовесом, альтернативой идее объединения всей власти в руках партийных органов, в рамках Советов. И так же, как и тогда, ее реализация, разумеется, сопровождается социаль­ной борьбой.

Вместе с тем в современных посттоталитарных государствах большую роль играет и власть главы государства, как правило, президента. Ее не всегда можно отнести к исполнительной или законодательной власти. Это подчас самостоятельная власть, вы­текающая из статуса главы государства как гаранта конституции. Эта власть обеспечивается не только распределением полномочий между президентом и парламентом, между президентом и прави­тельством, но и созданием при президенте специальных органов (администрации, управления делами, комиссий, комитетов, ана­литических центров, представителей и т.п.), содействующих пре­зиденту в осуществлении его полномочий главы государства, га­ранта конституции, например в реализации его права законодатель­ной инициативы. Но кроме администрации президента его необ­ходимые управленческие указы подготавливаются членами прави­тельства, они же исполняют эти указы, если президент придает им юридическую силу.

Кроме проблемы разделения властей современный этап разви­тия государственности характеризуется еще и принципиально новыми чертами и особенностями, свойственными уже XX веку. Так, огромный размах получила информатизация человечества в планетарном масштабе.

Средства массовой информации - телеви­дение, радио, печать, электронная почта и т.п. - приобрели исклю­чительное значение не только в информировании своих зрителей, читателей, слушателей, но и в навязывании им тех или иных оце­нок, идеалов, представлений, короче, - в манипулировании обще­ственным мнением. Эту социально огромную роль средств массо­вой информации выделил и теоретический политико-правовой анализ. Он же позволил понять и ту ожесточенность, с какой идет борьба между различными политическими силами за обладание властью над средствами массовой информации при становлении республиканских форм правления. Кто владеет информацией - тот владеет и властью, именно так можно сформулировать ситуацию, возникшую в этой сфере[19].

Поэтому правильно в теории государства при осмыслении фор­мы правления дополнять три ветви власти, выделенные еще Ш. Монтескье, четвертой властью, а именно средствами массовой информации, прежде всего электронными, которые обладают воз­можностью управлять, манипулировать потоками информации в современном государстве. И эта власть - четвертая - также долж­на находиться в определенном соотношении с тремя иными вет­вями власти, в частности, с властью главы государства, быть под­чиненной все той же системе «сдержек и противовесов», служить народу, а не тем или иным политическим силам или, хуже того, отдельным политическим лидерам или финансовым группам.

Эта четвертая власть оказывается не метафорой, а реальной, хотя и специфической властью, обладающей мощным воздействием на общественные отношения. Она также должна действовать на пра­вовой основе, обеспечивающей и свободу средств массовой информации, и защиту от злоупотреблений этой свободой.

Опять же теоретический анализ и исторический опыт многих республик показывает, что это вполне возможная и уже реализо­ванная на практике правовая форма функционирования средств массовой информации в их соотношении с другими ветвями еди­ной государственной власти. Особенное значение приобретает те­левидение, благодаря самому мощному, образному, оперативному воздействию на зрителей. Телевидение - это и решающее подспо­рье в избирательных кампаниях. Поэтому за владение телевизи­онными каналами ведут борьбу и государственные структуры, осо­бенно парламенты, и мощные финансовые группы, и независимые компании[20].

Свобода слова, свобода средств массовой информации, т.е. от­сутствие цензуры, вмешательства государственных органов в твор­ческую деятельность телевизионных журналистов в республикан­ских обществах приводит подчас при некомпетентном, безнрав­ственном ее использовании к злоупотреблению ею. В этих случа­ях распространяется недостоверная информация, порочащая, как правило, честь и достоинство, деловую репутацию политиков, пред­принимателей, иных граждан. Возникает сложный комплекс ин­формационных споров, для решения которых создаются в разных государствах специальные структуры - государственные органы, общественные организации, специализированные суды и т.п. Под­час безопасней для общества дать в руки амбициозным, некомпе­тентным молодым людям, создающим независимые телерадиоком­пании, автомат Калашникова, чем телекамеры. Но подчеркну, что это относится, конечно же, к отдельным, подчас медицинским случаям.

Четвертая власть часто институциируется (создаются специаль­ные организации журналистов), вступает в противоборство с ис­полнительной властью. Словом, современная теория государства внимательно изучает новые политические, организационные, со­циальные проблемы, связанные с новыми прорывами информати­зации и в инфраструктуре, и в содержании различных сфер чело­веческой жизнедеятельности.

Словом, разделение властей позволяет, во-первых, более каче­ственно решать возложенные на каждую из властей задачи, во-вторых, предотвращать злоупотребление властью, которое становится весьма вероятным при монополизме власти, а в-третьих, осуществлять контроль за действиями государственных органов. Большие отличия от монархии имеет республика и в сфере образования органов власти. По существу, республика - это такая форма правления, при которой все высшие органы государствен­ной власти избираются народом либо формируются общенацио­нальным представительным учреждением.

В разных странах су­ществуют различные избирательные системы, одни из них менее, другие более демократичные. Но непреложным остается тот факт, что народ так или иначе, но обязательно участвует в формирова­нии органов государственной власти.

В республике органы власти избираются на определенный срок. Исключения делаются только для судебных органов в некоторых странах, где судьи, чтобы обеспечить их фактическую независи­мость, избираются или назначаются пожизненно. В большинстве стран устанавливается дополнительное ограничение, касающееся того, сколько раз можно быть избранным на ту или иную долж­ность.

Иными словами, в республике реализуется принцип сменя­емости. Этот принцип предполагает, что у каждого человека, как бы качественно он ни выполнял государственные обязанности, есть предел физических, психологических и интеллектуальных возмож­ностей. Государственная же деятельность требует предельной са­моотдачи[21].

Должностные лица в республике несут ответственность. Конеч­но, она имеет, прежде всего, политический характер и может вы­ражаться в таких действиях, как досрочный отзыв (депутата), уход в отставку (правительства, министров), роспуск парламента, сня­тие с должности (судьи) и др. Именно четкое распределение ком­петенции между государственными органами позволяет установить, на каком участке государственного механизма произошел сбой в работе и где нужно заменить то или иное должностное лицо. Иног­да анализ упущений показывает, что допущены не просто ошиб­ки, а злоупотребление со стороны тех или иных должностных лиц, и это дает основание для привлечения их дополнительно к юри­дической ответственности.

Республика как форма правления сопровождается, как прави­ло, рациональным, т.е. рассудочно-утилитарным восприятием населением государственной власти. При этом общественное созна­ние исходит в большинстве случаев из принципа формального равенства людей, их солидарности, объединенное в государстве, необходимости компромиссов и стабильности. Идея равенства по­зволяет выдвигать на те или иные должности чаще всего любого гражданина, кроме тех, кто на основании закона ограничен в своих правах. Республиканская форма правления наиболее эффектив­но обеспечивает свободу личности, обеспечивает ее соотношение с правами, свободами и интересами других людей. Этот баланс реа­лизуется в избирательной системе, защите прав и свобод каждого гражданина, прежде всего в судебной системе. Современная прак­тика государственного республиканского строительства знает два основных вида республики: президентскую и парламентскую[22].

Президентская республика представляет определенное соотно­шение полномочий президента - главы государства, парламента -законодательного органа и правительства — органа исполнитель­ной власти, при котором в руках президента соединяются полно­мочия главы государства и главы правительства. В республике этого вида государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Президент управляет, парламент принимает законы. Высшие органы государства не толь­ко структурно обособлены, но и обладают значительной самостоя­тельностью. Президентская республика отличается, как правило, внепарламентским способом избрания президента (всенародное избрание) и формирования правительства, отсутствием ответствен­ности правительства перед парламентом. Правительство ответствен­но перед президентом. Президент лишен права роспуска парламен­та, и, наоборот, парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти (так называемый «импичмент»). Это происходит тогда, когда президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступления, умышленно, грубо нару­шает конституцию.

Иной моделью президентской республики является такое уст­ройство формы правления, когда президент является главой государства, но не совмещает этот статус со статусом главы правитель­ства. Тогда, кроме распределения полномочий, закрепленных кон­ституцией, президент, как упоминалось выше, образует систему органов - государственных и общественных - при президенте, которые содействуют ему в выполнении его полномочий как гла­вы государства, гаранта конституции.

Словом, президентская республика создает весьма благоприят­ные юридические предпосылки для сосредоточения в руках пре­зидента множества властных полномочий. В некоторых исторических условиях это становится вполне оправданным. Теоретический анализ в связи с этим выделяет такие исторические ситуации, как, например, переход от феодальных отношений к буржуазным. Кро­ме того, такого рода форма правления возникает там, где были сильны монархические традиции, в ситуациях, не отличающихся стабильностью.

Иногда президентское правление становится эффективным в период проведения реформ в странах, имеющих обширную территорию, в многонациональных государствах и т.д. В свою очередь, отсутствие права роспуска парламента лишает президента и правительство возможности «давить» на парламент, что повышает его устойчивость и снимает конъюнктурность в при­нятии им законов.

Таким образом, в президентской республике при условии соблю­дения конституционной законности правительство более стабиль­но, а парламент обладает более реальными полномочиями. Прези­дентская республика является весьма гибкой формой правления, поэтому она получила довольно широкое распространение. Боль­шинство государств, составляющих Организацию Объединенных Наций, имеют президентские системы правления[23]. По-видимому, потребность централизованного управления, быстрого реагирова­ния на социальные, экономические, экологические вызовы конца XX века, другие факторы лежат в основе этой тенденции. Но нельзя не учитывать и недостатки президентских республик: со­средоточение непомерной власти в руках президента ведет в слу­чае его болезни, возрастных проблем, к параличу исполнительной власти, политическим тупикам.

Одному человеку непросто своев­ременно и качественно принимать многочисленные политические решения, «горлышко политической бутылки» в подобных ситуа­циях оказывается очень узким. Вот почему объективно в прези­дентских республиках должна существовать мощная «президент­ская команда» - структура, помогающая президенту по всем на­правлениям его деятельности.

Понятие «команда» все шире входит в политический лексикон, используется в юридическом языке. Речь идет, как правило, о формирующихся во время избирательной кампании группах дове­ренных и преданных кандидату в президенты людей (избиратель­ный штаб), которые впоследствии, при победе кандидата, занимают ключевые посты в администрации президента, правительства.

«Команда» как новая политическая структура в системе пре­зидентских республик становится предметом пристального внима­ния современной теории государства.

Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Фор­мальной отличительной особенностью этого вида республики яв­ляется наличие должности премьер-министра, которого избирает (назначает) парламент.

Здесь правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, получившей большинство в парламенте, и остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. Лидер партии, как правило, становится председателем правительства. Участие президента в формировании правительства номинально. Хотя он формально и наделяется полномочиями, на практике ока­зывает мало влияния на осуществление государственной власти. Его политическое действие может быть реализовано только с со­гласия правительства, исходящие от него нормативные акты при­обретают юридическую силу, как правило, только после одобре­ния правительством или парламентом, которые и несут за них политическую ответственность[24].

Парламентская республика является менее распространенной формой правления, чем республика президентская.

Иногда встречаются смешанные формы правления - парламентско-президентские, которые не укладываются четко в приведенную классификацию республик, а дают своеобразный синтез, сочетание президентской и парламентской властей (например, Франция). Кроме того, история знает еще один вид республики - Советскую республику, которая будет рассмотрена в отдельной главе.

Приведенные выше многообразные формы правления, их зави­симость от многих факторов не позволяют однозначно, абстракт­но оценивать ту или иную из них. Конечно, как правило, респуб­лики представляют более прогрессивную форму правления, чем монархии, позволяют эффективнее управлять социально структу­рированным обществом. Вместе с тем в конкретной исторической обстановке и монархия может стабилизировать то или иное обще­ство, выступать гарантом демократических преобразований. В свою очередь республиканская форма правления может явиться проло­гом к установлению фактически монархических династий (напри­мер, в некоторых социалистических государствах).

Также не следует однозначно, примитивно привязывать те или иные формы правления к типу государственности, например, по схеме рабовладельческое, феодальное государство - монархия, буржуазное, а тем более социалистическое государство - респуб­лика. Форма правления, как подчеркивалось выше, зависит не только от классовой сущности государства, если таковая проявляет себя, но и от многих иных факторов. Особенно относительной бывает эта связь между тем или иным типом государства и теми или иными разновидностями форм правления. Например, обшир­ные размеры России всегда требовали сильной исполнительной власти для эффективного управления, для преодоления волокиты, Для защиты прав граждан на периферии и т.п[25].