Управленческие преобразования и

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ В 60-е ГОДЫ

В своей основе партийно-советская управленческая система, бесспорно, несла черты сталинского тоталитарного режима, но с заметными демократическими подвижками, связанными преж­де всего с резким сокращением карательно-репрессивной функ­ции, усилением коллегиальных форм руководства. Сняв с наи­менования должности титул «генеральный», Хрущев теперь име­новался как «Первый секретарь» ЦК КПСС в ряду других секре­тарей, что также не было чисто формальной акцией. Н.С. Хрущев в первый период своего правления попытался внедрить в практику идею сменяемости кадров высшего руководства и уст­ранить милитаризованный характер власти. Политбюро ЦК КПСС стало более представительным органом и включало в себя, по­мимо ведущих секретарей ЦК КПСС, также руководителей ком­партий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председате­ля Президиума Верховного Совета СССР, Председателя Совета Министров, Председателя ВЦСПС, Председателя КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Однако наряду с Политбюро сохранился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший аппарат ЦК КПСС. Значение этого органа определялось тем, что секретари ЦК руководили специализированными отделами, которые во многом дублировали соответствующие министерства и ведомства и осуществляли политическое руководство ими. Через Секрета­риат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государственного аппарата и определял руководящий со­став всех законодательных и исполнительных органов. В систе­ме партийно-государственной власти по-прежнему сохранял свое значение Центральный Комитет КПСС, состоящий из 225 членов и кандидатов, избираемых на съездах КПСС. Это на всех этапах Советской власти, особенно в 20-х гг., был своего рода парламент не только партии, но всей страны. В период правле­ния Н. С. Хрущева значение этого органа значительно возросло по сравнению со сталинским периодом, когда он выполнял в ос­новном функцию передаточного звена исполнительной партий­ной вертикали. В эту систему входили нижестоящие краевые, областные, районные, городские комитеты партии, осуществляв­шие плохо скрываемые фактически распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. В конце 50-х — начале 60-х гг. пленумы ЦК поднимались иной раз над всей партийной иерархией и в ходе дискуссий принимали прин­ципиальные решения. Так, именно благодаря ЦК Хрущеву уда­лось в 1957 г. справиться с большинством членов Политбюро, требовавшим его отставки. Члены ЦК не только выступили про­тив большинства членов Политбюро, нарушив сталинскую тра­дицию дисциплинированного подчинения этому органу, но даже заклеймили его позором как антипартийную группу. Маленков, Молотов, Каганович были выведены из состава ЦК и правитель­ства и отправлены подальше от Москвы на периферию. Проще­ных маршалов Ворошилова и Булганина также скоро убрали из партийного руководства. Однако коллегиальность ЦК имела свои пределы, определенные неписаными правилами партийного ап­парата. Никто не собирался возрождать порядки 1920-х гг., ког­да объединенный пленум ЦК — ЦК ВКП(б) был фактически партийным парламентом со своими фракциями, ведшими дис­куссию и настоящую внутрипартийную борьбу.[11]

В этот период в определенной степени возродилась комму­нистическая элита, которая влачила ущербное существование, будучи ограниченной сталинской диктатурой. Теперь номенкла­турная элита заняла ведущие позиции. Поскольку общество ба­зировалось на принципах эгалитаризма и предполагало принци­пиальное отрицание элитарности руководства, коммунистичес­кая верхушка стремилась создавать впечатление сменяемости кадров и регулярного обновления своего состава, сохраняя в ос­новном в своих руках все рычаги власти. Усилились технократизация управленческого аппарата, прагматизация хозяйственной политики и в целом слияние управленческих обязанностей поли­тических и хозяйственных руководителей. Однако наряду с этим процессом в начале 60-х гг. стала прослеживаться противополож­ная тенденция разрушения основ функционирования элиты. Н.С. Хрущев стал нарушать сложившееся привычное взаимодействие основных уровней власти: высшего, среднего или центрального, регионального или местного. Первый секретарь стал зачастую выходить на местный уровень, минуя центральное руководство, с целью получения обратной связи и усиления личного авторите­та как демократического лидера, действующего в «ленинском сти­ле» руководства. Одновременно стали пропагандироваться совер­шенно утопические прожекты строительства коммунизма к 1980 г., закрепленные XXII съездом КПСС в III Программе КПСС. Вместе с тем, исходя из положения Программы о повышении уровня общественного, демократического коммунистического са­моуправления, Хрущев нанес удар по номенклатурной партийно-государственной элите — в Устав КПСС было внесено положе­ние о регулярном обновлении кадров аппарата. Был объявлен запрет избираться в одни и те же органы более трех сроков с исключением для кандидатов, которых поддерживало не менее 75% голосов. Одновременно учреждались различные обществен­ные комиссии для повышения уровня гласности и качества при­нимаемых органами власти решений. Все эти радикальные ре­формы отвечали требованиям провозглашенного курса движения к коммунистическому народовластию.

К началу 1960-х гг. СССР вступил в новую качественную ста­дию своего развития, которая характеризовалась завершением формирования индустриального общества в советском варианте. Именно это обстоятельство побудило правившую компартию, с одной стороны, провозгласить завершение строительства социа­лизма, с другой — начать преобразования в политической систе­ме управления, которая сложилась в 1940-е гг. и носила во мно­гом экстремальный характер. В условиях, когда СССР стал мощ­ной сверхдержавой, уже не было острой необходимости ограни­чивать население страны как политически, так и экономически во имя мобилизации сил и средств на решение стратегических задач индустриальной модернизации. На XXI съезде КПСС в 1961 г. было заявлено, что социализм построен полностью и окон­чательно и что пора приступать к строительству коммунизма. Руководство партии и страны во главе с Н.С. Хрущевым приня­ло решение разработать новую конституцию страны, о чем впер­вые было сказано на XXII съезде КПСС, на котором была приня­та утопическая программа строительства коммунизма. Все эти решения и программы принимались в период, когда, с одной сто­роны, определились высокие темпы прироста промышленного производства, с другой стороны — возникли проблемы с продо­вольственным снабжением населения. Желая поднять свой пре­стиж в обществе, Хрущев вновь возвратился к теме борьбы со сталинизмом. Описав на съезде ряд преступлений сталинизма, Хрущев организовал принятие постановлений о вынесении тела Сталина из мавзолея и переименовании Сталинграда в Волго­град.

В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР была образована Конституционная комиссия, которая осуществила подготовку проекта новой Конституции в течение двух лет. Ос­новные положения проекта новой Конституции сводились к сле­дующему. Один из ключевых тезисов был посвящен обоснова­нию перерастания государства диктатуры пролетариата в обще­народное государство и соответственно формированию советов народных депутатов. Новые советы должны были быть не толь­ко органами власти, но и общественными организациями, так как главная задача заключалась в развертывании общенародной демократии и передаче ряда государственных функций обществен­ным организациям. Подчеркивалось, что руководящим принци­пом госстроительства являлся принцип демократического цент­рализма и коллективного руководства. Особо ставился вопрос о развитии новых демократических общественно-политических институтов, в частности вводились всенародные обсуждения за­конопроектов, отчетность избранных руководителей органов уп­равления перед населением, отраслевые совещания трудящихся, органы народного контроля. Отдельно было сказано о возмож­ности референдумов, причем первый должен был пройти по по­воду принятия данной конституции. Требования программы КПСС о ротации выборных партийных кадров распространялись на депутатский корпус. Право законодательной инициативы по­лучали профсоюзы и комсомол. Комиссии советов получали права контроля над деятельностью министерств и ведомств. Впервые в советской истории предполагалось сделать постоянным состав таких комиссий и перевести часть депутатов на профессиональ­ную деятельность с отрывом от основного производства. Вводи­лись в изменения в деятельность суда и прокуратуры. В частно­сти, санкцию на арест давал только суд, а прокуратура должна была осуществлять надзор, а не административное право.

Большие инновации были включены и текст статей о полно­мочиях республик, которые значительно расширялись. Союзные республики помимо права выхода из СССР получали право осу­ществлять дипломатические и экономические сношения с зару­бежными странами, иметь свои республиканские армии и по воп­росам, не оговоренным в конституции, осуществлять свой суве­ренитет. Выборы республиканских органов власти — правитель­ственных советов предполагалось проводить тайным голосова­нием. В экономическом разделе текста предполагалось включение тезиса о возможности личной собственности и частном мел­ком хозяйстве, кроме государственной и кооперативной.

Итоговый проект Конституции[12] был обсужден на заседании комиссии 16 июля 1964 г. К этому времени под влиянием крити­ки ЦК КПСС он был значительно скорректирован. Под нажи­мом подкомиссии Брежнева в проект были включены идеологи­ческие штампы и декларации, которые значительно ухудшили проект. Были сняты положения о ротации депутатского корпуса, о новых полномочиях республик и др. По мнению исследовате­лей, эти изменения были произведены под сверхбдительным контролем той части ЦК, которая в это время активно готови­лось к смещению Хрущева и не желала изменений в политичес­кой системе. В целом даже в урезанном виде проект новой кон­ституции, бесспорно, представлял значительный шаг вперед и отражал назревшие потребности демократизации общественной системы. Опасения консервативной части КПСС о размывании политической системы и эрозии коммунистической власти име­ли право на существование, но в условиях общего поступательного развития экономики это не имело бы катастрофических последствий. В то же вовремя принятие демократической Консти­туции дало бы серьезный стимул для развития общества, расши­рило бы социальную базу КПСС, привлекло бы симпатии к власти большой части интеллигенции. Но этот исторический шанс КПСС был бездарно упущен.

В ноябре 1962 г. Пленум ЦК КПСС принял постановление «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руко­водства народным хозяйством», которое предполагало разде­ление партийных организаций по производственному принци­пу. Парторганизации от областных и ниже делились на про­мышленные и сельские. Советы также разделялись на сельские и промышленные. Сельские райкомы партии ликвидиро­вались, а управление сельским хозяйством передавалось тер­риториальным производственным управлениям. Эти измене­ния коснулись всех общественных организаций, профсоюзов и даже силовых структур. Количество совнархозов сокращалось до 47, из их ведения была выведена строительная отрасль. Промышленные обкомы партии были вынуждены подчинять­ся совнархозам, которые включали в своей состав по 2—3 области. Главным результатом всех этих преобразований стало резкое возрастание управленческих структур и кадрового кор­пуса управленцев в 2—3 раза. Эффективность управления рез­ко снизилась, а количество недоброжелателей Хрущева увели­чилось, особенно в среде секретарей обкомов — самой влиятельной и многочисленной части партийно-государственной номенклатуры.

Недовольство управленческой деятельностью Хрущева стало быстро распространятся среди личного состава органов МВД, КГБ, армии, где проводились массовые чистки и сокращения. После освобождения от должностей сталинско-бериевских руководящих кадров в органы госбезопасности пришли выходцы из партий­но-комсомольской среды, т. е. это были политические деятели, которые имели идеологические ценности. Обладая теоретичес­кой подготовкой, самостоятельностью и инициативностью, они были обеспокоены не только снижением уровня материального довольствия сотрудников своей системы, но и в первую очередь ростом оппозиционных настроений в стране. (Только в первом полугодии 1962 г. в стране было изъято более 7700 листовок и анонимных писем, выявлено 60 локальных антисоветских групп.) По их требованию были изолированы от общества бывшие не­мецкие каратели, а также много церковников и сектантов, кото­рые придавали недовольству масс «контрреволюционный харак­тер».

Хрущевскому руководству пришлось столкнуться с фактами взяточничества, коррупции и массовых приписок. Партийную номенклатуру потрясло дело рязанского секретаря А.И. Ларионо­ва, который сначала получил Золотую Звезду Героя Социалисти­ческого Труда, а затем после обнаружения очковтирательства был вынужден застрелиться.

В январе 1962 г. было принято решение об обновлении систе­мы государственного контроля. Вопреки мнению Микояна и Ко­сыгина было подготовлено решение Президиума ЦК КПСС «Воп­росы госконтроля и партконтроля». Но только в ноябре, после разделения парторганов по производственному принципу, было принято постановление «Об образовании Комитета партий­но-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР». Новый орган не просто дублировал функции партийных и государственных управленческих органов, но создавал новую надстроечную управленческо-контрольную бюрократическую си­стему. Руководитель этой системы А.Н. Шелепин приобретал де-­факто почти такие же полномочия, какими обладал сам Хрущев. С другой стороны, система КПК становилась дополнительным стимулом для номенклатуры в ее противодействии неудержному реформаторству Хрущева.

К середине 1960-х гг. выяснилось, что все демократичес­кие, прогрессивные преобразования Хрущева не вызвали энту­зиазма в обществе, так как сопровождались ухудшением социально-экономической ситуации. Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр, непродуманных рывков под ло­зунгом «Догнать и перегнать Америку по уровню потребления молока и мясопродуктов» привели к повышенной нагрузке на экономику страны. Пытаясь выйти из кризисного положения, правительство заморозило заработную плату, задержало объяв­ленную отмену подоходного налога, повысило нормы выработ­ки на единицу оплаты труда, провело кампанию слишком жес­токого преследования спекулянтов, повысило цены на продук­ты питания. В результате в ряде населенных пунктов пришлось вводить карточки на продовольствие. Своеобразная либерали­зация цен в условиях социалистического государства, обязанно­го по определению обеспечить права трудящихся на принципах равенства, вызвала немедленный протест трудового населения. Все это привело к несанкционированным забастовкам и демон­страциям в ряде городов, в том числе к трагическим событиям в Новочеркасске, где была расстреляна демонстрация рабочих. И хотя в этих событиях оказались замешаны уголовные эле­менты и различные провокаторы, главная вина за неадекватную реакцию армии в этом городе несло руководство КПСС.

Сокращение размеров приусадебных участков у крестьян не могло радовать сельских тружеников. Сельскохозяйственная политика Хрущева нашла свое олицетворение не только в насаждении повсеместно кукурузы, но и в волюнтаристическом вмешательстве в агротехнику.

Грубые публичные нападки Н.С. Хрущева на творчество молодых представителей раскрепощенной интеллигенции, стремившихся к самовыражению, например, на художников-абстракцио­нистов, «формалистов» и других писателей и поэтов, придержи­вавшихся нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части общества. Демонстративная поддержка ан­тисталинских произведений А.Т. Твардовского, Е. Евтушенко, А.И. Солженицына не меняла сущности авторитарной политики Хрущева в отношении творческой интеллигенции. Для власти имела значение только поддержка интеллигенцией партийного курса, а не свобода творчества в целом.

Непродуманные кадровые сокращения в Вооруженных Силах, особенно странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жу­кова, спасшего самого Хрущева в 1957 г., предопределили рост недовольства в офицерской среде. Внешняя политика СССР, осу­ществлявшаяся в соответствии с требованиями авторитарного лидера, также носила налет авантюризма, в результате чего СССР оказался втянутым в венгерский, берлинский, карибский и дру­гие кризисы.

В этих условиях произошло определенное отторжение поли­тики Хрущева не только политической элитой, но и большин­ством населения — рабочими, крестьянами, армейскими кадра­ми. Это был безусловный крах Хрущева как политика, взявшего на себя весь груз ответственности назревших реформ, но не су­мевшего обеспечить их проведение в рамках научной обоснован­ности и здравого смысла. Для партийной элиты малоуправляе­мый и бездумный реформатор Хрущев стал обременительным, неудобным, лишним и даже опасным. Его хамство и грубость, вульгарная речь в обращении даже с ближайшими соратниками вызывали отчуждение и у сторонников реформ. Политическая смерть Хрущева была во многом закономерной, хотя и не обяза­тельной. Летом 1964 г. Хрущев, верный своему стилю управле­ния, приступил к новым реформам, объявив о намерении зак­рыть академии наук (общую и сельскохозяйственную), отменить доплату за ученые степени ученым, ликвидировать парткомы сельхозуправлений, провести формирование управленских структур других отраслей народного хозяйства. Наконец, он заявил о не­обходимости введения уже не семилетнего, а восьмилетнего на­роднохозяйственного планирования. Для партийной элиты стало ясно, что остановить поток бесконечных пертурбаций, которые обессмысливали сами реформы и не давали возможности систе­матически и планомерно управлять страной, можно только пу­тем отстранения зарвавшегося псевдореформатора. Партийные ме­ханизмы позволяли это сделать при определенной предваритель­ной подготовке.

Проведя большой цикл тайных совещаний и добившись оп­ределенного консенсуса, высшая номенклатурная элита добилась на октябрьском Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов. Следует подчеркнуть, что отстранение Хру­щева было результатом вполне нормального политического акта, организованного в рамках существовавшей законности и систе­мы партийно-государственного управления. Более того, сам Н.С. Хрущев видел в осуществившейся возможности бескровной легитимной смены лидера именно свою заслугу как реформато­ра. Новым руководителем партии стал один из наиболее типич­ных представителей номенклатурной коммунистической элиты — Л.И. Брежнев, занимавший пост второго секретаря ЦК КПСС.

На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуман­ные Хрущевым и подготовленные А.Н. Косыгиным, что не по­зволяет однозначно зафиксировать октябрьский пленум ЦК КПСС 1964 г.как рубеж этапа реформ в истории государственного уп­равления. Тем более, что реформы в той или иной степени осу­ществлялись и постепенно свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс выхода страны из полосы преоб­разований, безусловно, связан с отказом консервативного руко­водства во главе с Брежневым от ориентации на совершенствова­ние системы управления и формирование новых механизмов ры­ночного регулирования экономики. Конечно, повод для такого подхода был — перегибы и перехлесты реформаторства Хрущева отбили всякое стремление к инновационному развитию. С дру­гой стороны, правящая элита была чрезмерно уверена в потенци­але советского строя и не собиралась более его либерализировать, ограничившись частичной десталинизацией. В скором вре­мени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности предприятий и усилению рыночных механизмов были дезавуирова­ны, несмотря на то, что они дали хорошие результаты.[13]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом реформы 50-х – начала 60-х годов ХХ века, инициатором которых выступал Н.С. Хрущёв, так или иначе сводились не к развитию непосредственно производства через совершенствование экономических условий и отношений, а лишь к реорганизации руководства производством, управленческого аппарата, т.е. не выходили за рамки административно-командной системы с её бюрократическим централизмом.

Не могло не вызывать негативной реакции и наступление на руководящие прерогативы местного партийного аппарата, которое никак не компенсировалось укреплением и расширением прав советских органов. Требование ограничить вмешательство партийных комитетов в дела производства воспринимались как посягательство на руководящую роль партии.

Считалось непреложным, что колхозы и совхозы выполняют производственные задания только благодаря партийному руководству.

В новой структуре не были заинтересованы и районный партийный аппарат, кадры которого не были способны ни к чему иному, как «руководить», и областной, поскольку гораздо легче руководить «районным звеном», нежели иметь дело непосредственно с производством. Сказывалась и общая усталость от постоянных перестроек и реорганизаций, бесконечного перетряхивания кадров, когда уже сама идея очередных организационных новаций вызывала внутреннее отторжение не зависимо от её сути. Становилось очевидным, что намечаемая новая перестройка приведёт к дальнейшей дезорганизации народного хозяйства.

Реорганизации и реформы тех лет, имея порой внешний вид децентрализации и демократизации, по сути своей не выходили за рамки этой системы, представляли собой различные комбинации одних и тех же компонентов действующего управленческого механизма. Перестройка системы управления экономикой в тот период оценивалась по преимуществу не как процесс, а как одномоментный акт, направленный на замену слабого звена. Отсюда сиюминутная результативность и последующая бесперспективность. Ни одна из реформ не дала ожидаемого эффекта.