Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення адміністративної та муніципальної реформ

РЕФЕРАТ

на тему:

“Поняття, зміст, завдання муніципальної реформи”

 

 

Викладач:	Доц. Скрипник А.Н.
Слухач:	Вавич О.В.
група:	АМ 6-01

 

Донецьк-2001

 

ЗМІСТ

 

ВСТУП

 

1. Підгрунтя муніципальної реформи в Україні……………………..

1.1 Територіальна організація публічної влади за Конституцією України………………………………………..

1.2  Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення адміністративної та муніципальної реформ…………………………………………………………..

2 Муніципальна реформа…………………………………………………

  2.1 Муніципальна реформа: поняття, завдання, проблеми, необхідність………………………………………………………………..

2.2 Проблеми удосконалення законодавства про місцеве самоврядування………………………………………………………

ВИСНОВКИ………………………………………………………………...

ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ…………………………….

 

 

           ВСТУП

 Відродження вУкраїні інституту місцевого самоврядування, підписання нею Європейської Хартії про місцеве самоврядування вимагають цілеспрямованих дій на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації у сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу функціональних та економічних повноважень між центральними місцевими органами влади, удосконалення організаційної діяльності, правовоїта економічної бази функціонування органів місцевого самоврядування.

Успішне розв”язання цих завданнь має суттєве значення для вирішення проблем державної та міської мобільності, а відтак ефективності управлінської системи й відповідності трансформаційним змінам в національній економіці.

На жаль, доводиться констатувати, що децентралізація управління в Україні розпочалася стихійно, переміщення вектора управлінського впливу в регіони не завжди супроводжується покращенням діяльності в розв”язанні державних і локальних проблем, а становлення системи регіонального і місцевого самоврядування ще не в повній мірі відповідає вимогам Європейської Хартії.

Конституція України та законодавство, розподіливши повноваження між органами влади по вертикалі стосовно даного зафіксованого періоду, не в повній мірі враховують ті динамічні зміни, які відбуваються в процесах ринкотворення, недостатньо зорієнтовані на прогнози структурних перетворень, несуть на собі відбиток запізнення з формуванням єдиної державної політики у сфері державного управління. Це вимагає комплексного системного порівняльного аналізу організаційно-економічних змін в Україні та досвіду розв”язання проблем муніципального, регіонального управління та місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, врахування його у визначенні напрямків діяльності з удосконалення управління.

В умовах переходу до ринку посилюється роль регіональних органів управління в системі управління державою. В Україні регіональне управління охоплює два рівні: державне регіональне управління, місцеве самоврядування. Поєднання в різних формах державного територіального управління і місцевого самоуправління властиве і для зарубіжних країн, залишаючись однією з найактуальніших проблем теорії і практики управління. Хоча об”єкт управління один – територія, - функції державних органів управління і органів місцевого самоврядування різні Якщо перші забезпечують реалізацію національних цінностей і гарантії досягнення мінімальних соціальних норм, то другі діють в інтересах населення, що тут проживають.

В Європі розподіл цих повноважень і статус місцевого самоврядування закріплено прийнятим в жовтні 1985 року актом міжнародного рівня “Європейська Хартія про місцеве самоврядування”. Прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України закріпила принцип, згідно з яким “в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування” (ст.7). Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” сформував засади взаємодії територіальних громад, держави та особи. Визначено рівень державного управління – область, район, рівень самоврядування – місто, село, селище. Разом з тим очевидно, що закріплення політично-правових основ державного управління та місцевого самоврядування недостатнє для здійснення ефективного управління територіями, вимагає вироблення і реалізації широкого спектру механізмів місцевого управління. Цього можна досягти шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені аспекти місцевого, в тому числі муніціпального, управління в Сполученних Штатах Америки, Франції, Німеччині, Великій Британії, Польщі та інших країнах. Основними зрізами цього дослідження є: організація місцевого управління в зарубіжних країнах, основні типи систем місцевого самоврядування, фінансова база муніципального управління, функціональні аспекти діяльності органів місцевого управління.

1. Підгрунтя муніципальної реформи в Україні

1.1 Територіальна організація публічної влади за Конституцією України.

 

Труднощі конституційного процесу, обумовлені як об'єктивними, так суб'єктивними чинниками, не могли не позначитися і на якості викладення окремих норм в прийнятій Конституції. Проте відразу ж слід зазаначити, що порівняно з усіма згаданими проектами автори діючої Конституції найбільш логічно підійшли до викладення відповідних норм територіальної організації влади та територіального устрою.

Насамперед, заслуговує на увагу чіткість норми, зафіксованої в ст.2 Конституції, в якій наголошується, що Україна є унітарною державою. В розділі IX тенденційно викладені принципи територіального устрою, а також регламентована система адміністративно-територіального поділу як структурної частини територіального устрою держави. Зафіксовані принципи територіального устрою, на наш погляд, є базовими. Завдяки їм визначається конституційно-правова суть поняття територіального устрою.

Розкриваючи правову природу єдностітацілісності державної території, слід відмітити, що зазначені процеси зумовлюють фактори єдності держави. В свою чергу єдність та цілісність будь-якої держави залежить, в першу чергу, від єдності державної влади. Справедливо з цього приводу зауважував відомий російський юрист Б.Нольде, що держава єдина не тому, що єдина її територія, а тому, що єдина її державна (публічна) влада[3]. Територія держави є всього лише просторовою основою для ефективного здійснення публічної влади. За відсутності останньої ознаки територія є частиною земної поверхні. Виходячи з наведених міркувань, на наш погляд, важливішим було б закласти в суть вказаного конституційного принципу саме ідею єдності   державної влади, а не території, яка б стала запорукою цілісності і території, і держави в цілому.

Другий принцип - поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади оптимально відображає його суть. Саме поєднання вказаних явищ є надто актуальне у той момент, коли держава "переживає" перехідний період. Вкрай важливо у зв'язку з цим налагодити діяльність централізованої виконавчої "вертикалі", без якої просто немислиме проведення будь-яких реформ. Ситуація ускладнюється тим, що республіканський уряд був у роки радянської влади не чим іншим, як "поштовою станцією" між Москвою та українськими регіонами. Тому традиції централізації слід активно напрацьовувати.

В той же час необхідно чітко визначити, в яких формах має проводитися децентралізація державної влади. Однією з найважливіших таких форм має бути належне використання на практиці конституційних засад місцевого самоврядування як реальної протидії бюрократизації державної влади.

Третій принцип має стати конституційним підґрунтям для вироблення єдиної концепції регіональної політики в Україні. Регіоналізм як політичний рух за компромісне поєднання позитивних сторін унітарного та федеративного державного устрою зараз досить поширений в Європі. Характерною формою сучасного регіоналізму є зростання ролі регіонів, економічна регіоналізація. Ці процеси суттєво вплинули на хід європейської інтеграції. З більшим прилученням до європейських процесів Україна не може не враховувати чинників регіоналізму.

Виходячи з аналізу норм Конституції, важливо вказати на те, що правові відносини, пов'язані з регулюванням питань територіального  устрою, належать, згідно із ст. 92, до виключного врегулювання законами України. Зазначену норму слід розуміти так, що жоден нормативно-правовий акт, окрім закону, не може заступити врегулювання зазначених проблем.

Укладачі нової Конституції відмовилися від ідеї поєднання в одному розділі (як це було в останніх проектах) нормативних засад територіального устрою та територіальної організації державної влади. Тому питання територіальної організації влади в діючій Конституції висвітлені дещо інакше. На наш погляд, логічним є те, що відповідні норми знайшли своє відображення в розділі VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади". Якщо ми говоримо про територіальну організацію державної влади, то маємо передовсім на увазі її виконавчу "гілку". Тому цілком слушно йдеться про організацію виконавчої влади на місцях саме в загальному розрізі її функціонування.

Ст. 118 Конституції, насамперед, визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації, склад яких формують їх відповідні голови. Останні призначаються та звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів і при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ними. Рішення голів, що суперечать законодавству України, можуть бути скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня, якому вони підзвітні та підконтрольні. Функціонально-предметну сторону діяльності місцевих державних адміністрацій складають положення, зафіксовані в ст.119 Конституції. Вказаний перелік, на наш погляд, не є вичерпний, оскільки п.7 ст.119 допускає реалізацію інших, наданих державою владних повноважень.

Чільне місце при нормативному закріпленні конституційних положень територіальної організації влади відведене проблемам взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Насамперед, п. 6 та п. 7 ст. 119 Конституції покладають на місцеві органи виконавчої влади обов'язок організації взаємодії з органами місцевого самоврядування та реалізацію делегованих відповідними радами владних повноважень. В частині виконання останніх повноважень місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідно обласним та районним радам. Така ж позиція прослідковується при закріпленні норм у відповідних проектах законів, покликаних конкретизувати зазначені конституційні приписи. Зокрема, в проекті Закону "Про обласну Київську та Севастопольську міську державну адміністрацію" прямо вказується на здійснення держадміністраціями делегованих владних повноважень відповідних рад, зазначається ряд особливостей у відносинах між двома владними місцевими інституціями.

Проте якщо вдатися до теоретичного обгрунтування останніх положень Конституції та відповідних проектів законів, то вони суперечать усталеним теоретичним конструкціям. Дійсно, будь-яка територіальна громада, як і будь-яка держава, має відповідну територію, населення та самостійну владу. Але така громада відрізняється за своєю природою від державних інституцій тим, що владі громади ніколи не належить первісне не делеговане державою ітрегіит (право владарювати). Влада, яка належить громаді, є завжди влада похідна, в тому числі і право владарювання, яке дароване їй з боку держави як '"індивідуальне" право. Власне право громади ніколи не було її первісним правом. В той же час територія громади є передовсім державною територією, її населення є громадянами держави, а її похідна влада підкорена владі держави. Разом з тим не слід забувати, що громада наділяється з боку держави саме правом владарювати, тобто їй делегована влада в такій формі, що вона має всі підстави на здійснення цих прав. Причому делегована влада дається громаді не тільки в інтересах держави, але й у її власних інтересах.

Виходячи з викладених теоретичних міркувань, важко уявити, як орган місцевого самоврядування, наділений похідними владними повноваженнями, може їх передати органу державної влади, в якого такі повноваження випливають з самої природи цієї влади. На похідність владних повноважень органів місцевого самоврядування вказує і ч.З ст. 143 Конституції, яка встановлює делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні з питань здійснення ними делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Говорячи про взаємодію двох зазначених місцевих інституцій, слід зазначити, що обласна (районна) рада може висловити недовіру голові відповідної держадміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку голови місцевої держадміністрації. На жаль, на конституційному рівні не зафіксовано, що "компетенційні" спори між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вирішуватимуться судовими органами. На наш погляд, ст.145 Конституції не розв'язує зазначеної проблеми. Проте Конституція створила всі об'єктивні умови для подальшої нормативної фіксації відповідних норм. Цілком слушно в цьому зв'язку вказується на необхідність багаторівневого поділу предметів правового регулювання.[1]

 

Статут територіальної громади як елемент правового забезпечення адміністративної та муніципальної реформ.

Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні має стати вдосконалення системи територіальної організації влади, пов'я­зане з перебудовою системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої влади до сфери компетенції місцевого самоврядування.

Визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічну форму публічної влади територіальної громади, Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплюють принципи його правової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій і повноважень місцево­го самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти) (Під актами місцевого самоврядування слід розуміти владний припис уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, який відповідно до закону регулює відносини у сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни правових норм). Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування. Стаття 144 Конституції України визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.7) також закріплює право територіальної громади прийма­ти обов'язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд із Конститу­цією і законами України, відповідними міжнародно-правовими доку­ментами (наприклад Європейською хартією місцевого самоврядування), указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, актами органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворю­ють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, самостійність якої обумовлена тим, що органи місцевого самовряду­вання згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

Актами місцевого самоврядування встановлюються обов'язкові для населення, органів, установ та організацій в межах відповідної те­риторії норми права. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю та статусу окремих об'єктів комунальної власності, місцевих податків і зборів, участі гро­мадян та їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самовряду­вання тощо. Суттєву роль акти місцевого самоврядування можуть відіграти в ході проведення адміністративної та муніципальної реформ, коли виникає потреба в оперативному регулюванні питань організації управління в системі місцевого самоврядування.

Водночас проблематика актів місцевого самоврядування, незва­жаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостат­ньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (муніци­пальної) правотворчості, ієрархією таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фак­тично залишаються й питання юридичної сили, предмету, порядку роз­робки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запро­вадження в муніципальну практику.

Статути територіальних громад свого часу відіграли надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцево­го самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язу­ють виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування - комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій (XI - XII ст.).

Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014, Феррара -1055, Піза - 1081, Кремона - 1114), Франції (Сент-Омер - 1127, Бове -1182, Камбре- 1184, Арбуа - 1282), Англії (Лондон - 1129) виступали своєрідним засобом "юридизації" комунальної форми місцевого само­врядування, а їх метою було закріплення прав (у першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни); особистої свободи та майнових прав її членів; демократичної, побудованої на засадах виборності, системи управління місцевими справами; повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Процес творення статутів (хартій) міст відбувався двома шляха­ми: у містах, які виборювали свої самоврядні права силою зброї (Італія,Франція), він протікав на основі кодифікації норм, прийнятих органа­ми міського самоврядування (міськими радами) та норм звичаєвого права; у містах, яким вільності та привілеї були пожалувані зверху, хартії дарувалися верховною державною владою в особі імператора чи короля (Англія, Німеччина, скандинавські країни) або церковною владою (Франція).

У багатьох середньовічних українських містах роль подібних хартій відігравали так звані "уставні грамоти великих князів литовсь­ких та королів польських", якими за часів входження українських зе­мель до Литовське-Руської держави та Королівства Польського надава­лося магдебурзьке право, пожалування якого місту означало відміну дії звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністра­ції (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядуван­ня з виборною адміністрацією та виборним судом.

Метою магдебурзьких грамот було закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах місцевого самоврядуван­ня. Як і хартії західноєвропейських міст вони визначали систему органів міського самоврядування, їх повноваження та порядок обрання, статус посадових осіб міста. Наприклад, у Києві за Уставною Грамотою Сигіз-мунда І від 1514 р. був створений орган міського самоврядування -магістрат (проіснував до 30-х років XIX ст.), що складався з війта, бурмістрів і двох колегій із 6 радників (райців, ратманів) та 6 засідателів (лавників). До сфери компетенції магістрату входили справи міської адміністрації, міського господарства та міських фінансів, поліції, суду, виконання покарань.

Сьогодні статути територіальної громади також досить поширені в країнах Європи та Америки, хоча й виконують дещо інші функції, ніж статути (хартії) міст середньовічної Європи.

Для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, лише в США сьогодні по­ширено чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування [2]:

1) статути загального типу - дозволяють здійснювати органам місцевого самоврядування різні функції;

2) класифіковані статути - регламентують функції місцевого са­моврядування залежно від чисельності територіальної громади;

3) необов'язкові статути - передбачають, що органи місцевого самоврядування мають праро змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин;

4) статути "місцевих правил" - надають органам місцевого само­врядування свободу у виборі форм діяльності.

Мета прийняття статуту в різних країнах суттєво відрізняється.

У США - це вільний вибір територіальною громадою тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування ("сильна рада", "сильний мер", "мер -сіті-менеджер - рада" тощо) (Статут приймається на добровільній основі: у містах, які мають статути ("чартерні міста"), система органів міського самоврядування будується відповідно до обраної моделі місцевого самоврядування; у містах, які не мають статутів ("статутарні міста"), управління організоване відповідно до законів штату).

У Росії статут - це необхідний атрибут муніципального утворен­ня, який є основним нормативно-установчим документом, шо визна­чає його статус. При цьому предмет статуту досить широкий, він ви­значається Федеральним законом "Про загальні засади організації місце­вого самоврядування в Російській Федерації" і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу території муніципального утворення, форм та порядку участі населення в здійсненні місцевого самоврядування, структури й порядку формування органів місцевого самоврядування, найменування й повноважень органів та посадових осіб місцевого са­моврядування, статусу депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження статутів у Росії не обме­жується лише вибором певної моделі місцевого самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для формування пер­винного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади.

На відміну від Росії в Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, територіальна громада ухвалює ста­тут на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту в Україні принци­пово інша, ніж, скажімо, у США чи Росії. Так, вона не може бути пов'я­зана з вибором моделі місцевого самоврядування, - в Україні на законо­давчому рівні закріплена єдина уніфікована модель, або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи встановлен­ня їх найменування - ці питання також вичерпно врегульовані законом.

У загальних рисах мета статуту територіальної громади окресле­на в ст. 19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", це врахування історичних, національно-культурних, соціально-економіч­них та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

Законодавство України обмежується лише загальним посилан­ням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи питання організації та функціонування місцевого самоврядування, регламентація яких по­требує врахування історичних, національно-культурних, соціально-еко­номічних та інших особливостей. Крім того Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті лише окремих питань участі громадян у здійсненні місцевого са­моврядування, наприклад, у ст. 9 говориться про можливість визначен­ня в статуті порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, у ст. 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в ст. 13 - про не­обхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.

Подібна законодавча невизначеність може бути причиною сумніву щодо потреби в статуті територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повно­важень та форм роботи. Але статут потрібний, і насамперед з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в пра­вовій регламентації питань організації місцевого самоврядування в Украї­ні, що сприятиме формуванню належного правового поля для прове­дення адміністративної та муніципальної реформ.

Зокрема, статут сприятиме процесу формування територіальної громади (комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набу­ває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде ви­значати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядуван­ня в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Цей процес пов'язаний з необхідністю вирішення кількохпи­тань, що можна зробити в рамках статуту:

а) юридичне визначити територію, у межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Так, у статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні доку­менти, закріпити межі території об'єднаної територіальної громади (гро­мади населеного пункту, в адміністративних кордонах якого перебува­ють інші населені пункти) та розмежувати її повноваження з повнова­женнями територіальних громад, що входять до складу об'єднаної гро­мади;

б) врегулювати ряд важливих питань організації життя терито­ріальних громад, формування й діяльності органів місцевого самовря­дування, інших елементів системи місцевого самоврядування, які не отримали достатньої деталізації в Законі України "Про місцеве само­врядування в Україні" та галузевих законодавчих актах, що визнача­ють окремі повноваження органів місцевого самоврядування. Це, зокре­ма, питання статусу комунальної власності, управління об'єктами спільної власності територіальних громад, міжбюджетних відносин, організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місце­вого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місце­вого самоврядування з відповідними місцевими органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва в реалізації спільних про­ектів, статусу муніципальних службовців, їх соціального та правового захисту тощо. Значною мірою всі ці питання також можуть бути врегу­льовані в статуті територіальної громади.

Статут територіальної громади займає особливе місце в системі актів місцевого самоврядування - це основний акт локальної нормотворчості й він повинен мати більш високу юридичну силу стосовно всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування. Така юридична сила статуту вимагає особливої процедури його прийняття.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" передба­чає, що статут територіальної громади ухвалюється відповідною радою в звичайному порядку, тобто таким чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід зменшує роль територіальної громади в регламен­тації питань місцевого життя й не відповідає значенню статуту як най­важливішого акта місцевого самоврядування. Звідси, доцільнішим було б прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або відповідною місцевою радою, але кваліфікованою більшістю голосів депутатів, на­приклад, двома третинами від встановленого числа депутатів.

 

Муніципальна реформа

2.1 Муніципальна реформа: поняття, завдання, проблеми, необхідність.

 

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність в ній повноцінного місцевого самоврядування. Слово повноцінного виділене другим шрифтом не випадково. Це слово має одну найважливіших ролей в становленні та розвитку місцевого самоврядування. Саме через повноційне місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішені важливі питання взаємодії держави, територіальних громад, особи.

Розглянуті у попередніх розділах різні проблеми та дискусії натовкують нас на таке питання: “А чи дійсно в Україні працює повноційний інститут місцевого управління?”. Не потрібно бути семі пядей в чолі, щоб відповісти не це запитання. Ситуація, в якій зараз знаходиться Україна, - є перехідним періодом в становленні правової, соціальної держави, який на жаль для нас усіх дуже затягнувся, тому процеси реформування у області місцевого самоврядування дуже повільні та стримані.

Поштовхом цього процесу має стати – муніципальна реформа. Її впровадження є необхідним атрибутом розвитку регіона, а значить й розвитку усієї держави. Муніципальна реформа покликана на зміну старих принципів державного впливу та втручання у життя регіонів, вона повинна розглянути та перебудувати, якщо потрібно, структуру органів місцевого самоврядування, дати простір для вироботки довгострокових програм та ідей. На жаль на сьогодні ми не маємо концепції муніципальної реформи, однак вона зараз вже розробляється, тому що муніципальна реформа є невід”ємною частиною адміністративної реформи.

 Наша держава ще живе старими поглядами на систему державного управління, тому багато питань та проблем існує на сьогодні. Систематизуючи та розібравши сучасну ситуацію я виділив декілька найважливіших проблем, які муніципальна реформа повинна розв”язати:

 

· Муніципальне самоврядування на сьогодні не має чітко визначених повноважень у бюджетній сфері та сфері управління комунальною власністю. На цьому тлі постійно виникають суперечки між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

· Продовжує зберегатися практика втручання держави в формування доходів місцевих бюджетів. Верховна Рада України час отчасу приймає законопроекти про надання льгот деяким шарам населення, хоча виділення коштів на цей крок вона вказує із місцевих бюджетів.

· і до сьогодні залишається питання про фінансову автономію. Формальна заява про фінансову автономію органів місцевого самоврядування лише залишається заявою, бюджетна система України не взмозі забезпечити цієї автономії, тому про які доходи від своєї діяльності ми можемо говорити?

· Реально продовжує залишатися залежність органів місцевого самоврядування від регіональних державних адміністрацій. Ця автономія лишається тількі на бумазі. Кожного дня можно бачити, як впливає державна влада на діяльність місцевих органів управління, і що цей вплив нічого корисного з собою не несе. Бачимо лише продовжуючу централізацію влади.

· Продовжує мати місце невизначенність щодо визначення об”єктів комунальної власності, тобто запитання про комунальну власність у правовому співвідношенні залишається не відрегульованим до кінця.

· Потребує подальша розробка земельне законодавство, зокрема запитання про земельні повноваження місцевих рад. У земельному кодексі, що був прийнятий зовсім недавно немає нічого, щодо врегулювання та розподілу земельних ресурсів.

· І на місцях, серед органів місцевого самоврядування необхідно посилення кадрової політикі. Зараз ми бачемо низькі зарплатні, низьку освіту, низький рівенб фахової підготовки та інше, з чого випливає дуже низька ефективність роботи органів місцевого самоврядування.

· Маємо також проблему психологічного фактору, менталітету населення. Хоча органи місцевого самоврядування оголошуються автономними та самостійними, однак у реальному житті ними втрачен менталітет свідомого свободного суб”єкта місцевого самоуправління. Частіше за все – це об”єкти впливу тих чи інших органів державної влади.

             Розглянувши деякі проблеми, пов”язані з реформуванням муніципальної системи ми можемо казати, якщо на найближчий час не буде розроблена концепція муніципальної реформи та не буде проводитись її впровадження, тоді можна засумніватись про найближче рішення цих проблем. Усі ми знаходимось у очикуванні прийняття муніципального кодексу, який повинен буде розв”язати багато запитань та проблем у цієї сфері життя регіонів.

Проте, послідовне впровадження в життя Закону України “Про місцеве самоврядування” не вирішує проблеми соціально-економічного розвитку територіальної одиниці методом використання місцевих ресурсів для задоволення потреб територіальної громади, усього населення відповідної території, а зумовлює необхідність здійснення комплексу заходів, які умовно можна поділити на кілька груп:

· перша група заходів має бути спрямована на створення стабільної правової основи місцевого самоврядування. Не порушуючи усіх аспектів цієї проблеми, зазначимо, що правове забезпечення місцевого самоврядування не завершується прийняттям базового Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Адже його практична реалізація потребує цілого пакету законодавчих актів.

· Друга група заходів має бути спрямована на формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Це зумовлено тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування значною мірою залежить не стільки від обсягу повноважень, якими и наділені територіальні громади та обрані ними органи, скільки від наявності в їх володінні та вільному розпорядженні матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. Під цим кутом зору необхідно завершити формування комунальної власності територіальних громад, провести муніципалізацію земель, забезпечити чітке розмежування доходів і видатків між державними та місцевими бюджетами, а також між районими та обласними бюджетами та сільскими, селищними, міськими бюджетами місцевого самоврядування, розробити механізми фінансування державою витрат органів місцевого самоврядування, яких вони зазнали внаслідок виконання делегованих повноважень виконавчої влади та рішень органів державної влади.

· Третя група заходів пов”язана з наданням інформаційної, науково-методичної та організаційної підтримки, створенням системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування. Становлення місцевого самоврядування значною мірою стримується не лише внаслідок об”єктивних факторів (відсутність належного матеріально-фінансового забезпечення), а й внаслідок суб”єктивних причин, тобто через наявність суперечливих, часом і діаметрально протилежних підходів до розуміння справжньої природи, функцій та завдань місцевого самоврядування.

Для більш конструктивного погляду щодо мети муніципальної реформи хочу привести уривок з виступу Пустовойтенка від 9 січня 1998 року у Верховній Раді України:

        «Великою мірою ефективність місцевого самоврядування залежить від того, наскільки результативно буде втілена в життя адміністративно-територіальна та муніципальна реформи.

       Головне їх завдання - забезпечення чіткого розмежування функцій місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, їх роль в організації життя на місцях має поступово зростати. Це має відбуватися при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій. В цілому ж мова йде про остаточний злам бюрократичної адміністративної системи, яка гальмує розвиток і економіки держави, і суспільства взагалі.

       Тому ще раз хочу наголосити на особливому значенні адміністративно-територіальної та муніципальної реформи, без яких місцеве самоврядування не в змозі виконати ті функції і завдання, що покладаються на нього в демократичній державі.

     Головна мета муніципальної реформи - зміцнення основ народовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу. Муніципальна реформа має забезпечити поступовий перехід від централізованого державного управління до місцевого самоврядування шляхом передачі територіальним громадам та утвореним ними органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних справ. Тут надзвичайної актуальності набуває розв'язання таких питань, як:

* формування дієвих територіальних громад;

* забезпечення організаційної, правової та фінансової самостійності місцевого

самоврядування;

* визначення правового режиму комунальної власності та порядку формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

* розробка програм муніципальної реформи та державної підтримки місцевого

самоврядування;

* комплексне законодавче забезпечення розвитку місцевого самоврядування.

      Одночасно хочу наголосити, що зміни мають проводитися поступово, зберігаючи в державі політичну та соціальну стабільність, керованість процесами державного регулювання.

        Завершуючи свій виступ, хочу наголосити, що Кабінет Міністрів розраховує на плідну співпрацю і на вашу підтримку. Потенціал місцевого самоврядування повинен бути задіяний повною мірою. Часу на розмірковування у нас з вами немає. Попереду велика робота, якої вистачить усім. Думаю, що Асоціація міст України відіграє важливу роль у розв'язанні назрілих проблем нашого сьогодення. Для цього вона має необхідний потенціал.»