Нормативно-правовое регулирование банковской системы РФ

 

Интересы общества в целом формируются исключительно общественно-экономическими условиями и соответствующими им потребностями. Интересы организаций формируются не только под воздействием этих объективных факторов, но и под воздействием субъективных факторов: воли законодателя и деятельности государственных органов в экономической области. Для формирования объективных и субъективных интересов организаций существенное значение имеют те материальные условия, в которые их ставит государство в целях реализации общественных интересов. Разумеется, при этом следует учитывать, что в любом государстве действуют объективные экономические законы, однако государство своей деятельностью может способствовать или препятствовать их проявлению.

Законодательство о правовом регулировании банковской деятельности традиционно разделяется[14] на 4 вида:

· специальное законодательство;

· смешанное законодательство;

· отчетное законодательство;

· налоговое законодательство;

Группа специального банковского законодательства держится (как, впрочем, и остальные группы) на двух «основных» законах: Законе РФ «О Центральном Банке РФ (Банке России)» и Законе РФ «О банках и банковской деятельности». Оба они выходили и изменялись почти одновременно, что лишний раз подчеркивает их общую фундаментальность. Эти документы охватывают всю сферу деятельности, допустимую для банков, описывают общую структуру создания, функционирования, регулирования и реформирования денежно-кредитной системы России. Управляет, направляет и контролирует текущее состояние этого процесса Центральный банк Российской Федерации.

Уполномоченный государством в ранге министерства, этот банк (непосредственно, либо через свои представительства на местах), в целях осуществления своих функций регулирования и контроля, выпускает собственные подзаконные акты: письма, телеграммы, разъяснения и прочее.

Система законодательных актов специального банковского направления создается исключительно Центральным банком России и регламентирует осуществление кредитными учреждениями только банковских операций. Кроме прямых банковских операций кредитные учреждения имеют право осуществлять деятельность, совершая и иные сделки.

Эта область коммерческой деятельности банков регламентируется еще большим количеством законов и подзаконных актов. Это - группа смешанного законодательства. Она характерна тем, что сделки, осуществляемые в пределах документов этой группы, могут совершать не только банки, но и иные организации. Часть этой деятельности осуществляется свободно, часть же - при наличии соответствующей лицензии. Законодательные акты этой группы выпускаются многими министерствами и ведомствами государства, в том числе и Центральным Банком, поэтому они относятся к смешанному законодательству.

Ключевым элементом пруденциального банковского регулирования выступает установление экономических нормативов деятельности банков и иных кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильное и надежное функционирование в интересах государства и вкладчиков. Среди общего числа экономических нормативов наиболее важные - норматив достаточности капитала и норматив крупных кредитных рисков.

Термин «достаточность капитала» (capital adequacy) отражает общую оценку надежности банка, степень его подверженности риску и выражается в процентном соотношении капитала банка к сумме его активов, взвешенных по степени риска[15]. В банковском праве выделяются два аспекта достаточности капитала: статический и динамический. Статический аспект предполагает установление фиксированной минимальной величины уставного капитала; динамический аспект представлен формулой, получившей название «коэффициент Кука» и выражающей отношение капитала банка к активам, взвешенным по степени риска.

Норматив крупных кредитных рисков применяется в том случае, когда в деятельности банка возникает сильная концентрация рисков, связанная, например, с широкомасштабным кредитованием одного заемщика или группы аффилированных заемщиков.

Принцип консолидированного надзора детально разработан в Директиве ЕС от 6 апреля 1992 г. «О надзоре за кредитными организациями на консолидированной основе», которая заменила директиву с аналогичным названием от 13 июня 1983 г.[16] Новая директива устанавливает, что, если большая часть операций кредитной организации сосредоточена за пределами государства происхождения, то надзорную функцию должны выполнять компетентные органы того государства, где сосредоточен основной массив таких операций[17].

Развитие банковской системы Российской Феде­рации в последние годы проходит в условиях кризисных явлений в мировой финансовой сис­теме. Это обстоятельство не может не отражаться на методах регулирования банковской деятельности и, прежде всего, на методах правового регулирования.

Поэтому, совершая обзор современных тенден­ций в их законодательном аспекте, уместно, прежде всего, остановиться на федеральных законах, связанных с оперативным корректированием тех законода­тельных норм, которые на пике финансового кризиса были закреплены в Федеральном законе от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Фе­дерации» (с посл. изм. и доп. на 27.07.2010)[18] и в Федеральном законе от 27.10. 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильно­сти банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»[19], а также на федеральных законах, принятых в последующий период.

Характеризуя принятые меры в целом, можно констатировать, что усилия законодателя были наце­лены прежде всего на смягчение процесса выхода из кризиса, на создание режима, позволяющего обеспе­чить сохранение платежеспособности и ликвидности финансовых институтов на необходимом уровне.

Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный за­кон «О дополнительных мерах по поддержке финан­совой системы Российской Федерации» установлена возможность продления срока пользования кредитом (займом) в иностранной валюте для погашения и (или) обслуживания кредитов (займов), полученных до 25 сентября 2008 г. от иностранных организаций.

Определенную корректировку с учетом склады­вающейся ситуации претерпел также Федеральный закон № 175-ФЗ. В частности, Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 193-ФЗ «О внесении изменений в ст. 11Федерального закона «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской сис­темы в период до 31 декабря 2011 года»[20] установлено право Банка России принимать в отношении некото­рых банков решения, аналогичные тем, что преду­смотрены ст. 3 Федерального закона               № 175-ФЗ.

С целью обеспечения большей прозрачности в реализации антикризисных мер, осуществляемых Правительством Российской Федерации, Банком России и рядом государственных корпораций, был при­нят Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обес­печению населения и других мер социальной полити­ки»[21]. Данный закон установил порядок представления в Государственную думу ежеквартальных отчетов Правительства Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Россий­ской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики, а также еже­квартальной информации Центрального банка Рос­сийской Федерации. Учитывая временный характер большинства предпринимаемых антикризисных мер, срок действия данного Федерального закона был ограничен днем рассмотрения Государственной думой отчета Прави­тельства Российской Федерации и информации Цен­трального банка Российской Федерации за 2009 год.

В связи с усилиями по обеспечению стабильности банковской системы важное значение имеет также Фе­деральный закон от 27 сентября 2009 г. № 227-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений статьи 48 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федера­ции» (с изм. на 23.12.2010)[22], приостановивший до 31 декабря 2010 г. действие норм, ус­танавливающих ряд критериев несоответствия банков требованиям к участию в системе страхования вкла­дов.

В число таких критериев входят[23]:

· невыполнение в течение шести месяцев подряд одного и того же обязательного норматива, установ­ленного Банком России (невыполнением обязательно­го норматива в отчетном месяце является его наруше­ние по совокупности за шесть и более операционных дней в течение данного месяца);

· недостаточная финансовая устойчивость банка в случае:

а) если банк имеет оценку «неудовлетворитель­но» по одной и той же группе показателей оценки капитала, или активов, или ликвидности на шесть от­четных месячных дат подряд или па две отчетные квартальные даты подряд;

б) если банк имеет оценку «неудовлетворитель­но» по группе показателей доходности на две отчет­ные квартальные даты подряд.

Следует подчеркнуть, что если бы Федеральный закон № 227-ФЗ не был принят, Банк России в случае, когда бы выявлялось несоответствие какого-либо банка хотя бы одному из приведенных критериев, был бы обязан направлять такому банку требование о представлении ходатайства о прекращении права на работу с вкладами, а также вводить запрет на привле­чение во вклады денежных средств физических лиц. Указанный запрет действовал бы до дня прекращения права такого банка на работу с вкладами или до дня отзыва лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц.

Важно отметить, что нормы, установленные Фе­деральным законом № 227-ФЗ, не имеют абсолютного характера. У Банка России сохраняется право в определенном случае все-таки направить проблемному банку требование о представлении ходатайства о пре­кращении права на работу со вкладами, а также вве­сти запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц.

Обеспечение стабильности российской финансо­вой системы, предоставление банковскому сектору необходимых ресурсов для поддержания кредитной активности, способствующей восстановлению эконо­мического роста, стало целью еще одного федераль­ного закона. Речь идет о Федеральном законе от 18 июля 2009 г. № 181-ФЗ «Об использовании государ­ственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков»[24], предос­тавляющем банкам дополнительные возможности по получению финансирования.

Названным Федеральным законом предусматри­вается процедура повышения капитализации банков­ского сектора за счет обмена государственных цен­ных бумаг Российской Федерации (облигаций федерального займа) на привилегированные акции банков.

К группе принятых в 2009 г. антикризисных за­конов следует отнести и Федеральный закон от 25 ноября 2009 г. № 280-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О внесении измене­ний в статью 11 Федерального закона «О страхова­нии вкладов физических лиц в банках Российской Фе­дерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». Этим законом на один год - до 31 декабря 2010 г. - продлен срок полномочий Банка России по введению при определенных обстоя­тельствах ограничения на величину процентной став­ки в договорах банковского вклада[25].

Помимо антикризисных законов заслуживают внимания некоторые другие недавно принятые феде­ральные законы, затрагивающие функционирование банковской системы.

Практика применения принятой  ст. 13.1 Федерального закона «О банках и банковской дея­тельности» показала, что большинство участников рынка приема наличных платежей не стало использовать предлагае­мую модель правовых отношений и продолжало осу­ществлять свою деятельность, опираясь на общие нормы гражданского права. Вместе с тем эта деятель­ность, очевидно, нуждалась в законодательной регла­ментации.

В этих условиях был принят и с 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными аген­тами» (с посл. изм. на 08.05.2010)[26]. Данный закон регулирует отношения, ко­торые возникают при приеме платежным агентом от плательщика денежных средств, направляемых на исполнение денежных обязательств физического лица перед поставщиком по оплате товаров (работ, услуг), а также денежных средств, направляемых ор­ганам государственной власти, органам местного са­моуправления и находящимся в их ведении бюджет­ным учреждениям в рамках выполнения ими функ­ций, установленных законодательством Российской Федерации. Перечень операций, разре­шенных законодательством банковским платежным агентам, шире по сравнению с аналогичным перечнем для платежных агентов.

Среди законов, связанных с регулированием банковской деятельности, заслуживает упоминания еще один, принятый в 2010 г., закон. Это Федеральный закон от 15 февраля 2010 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений в статью 29 Федерального зако­на «О банках и банковской деятельности», касающийся невозможности изменения в одностороннем порядке существенных условий кредитного договора. С принятием названного федерального закона для кредитных договоров, заключаемых кредитными организациями с юридическими лицами (индивиду­альными предпринимателями), сохраняются все три вида ставок, а для кредитных договоров, заключае­мых с физическими лицами, могут применяться толь­ко постоянная и переменная ставки. Применение «гибридной» ставки при заключении кредитных дого­воров с физическими лицами становится невозмож­ным. Ограничения, введенные данным федеральным законом, позволяют законодательно защитить интересы заемщиков - физических лиц от произвольного изме­нения процентных ставок в кредитных договорах.

Еще один вопрос, о котором хотелось бы упомя­нуть, связан с проблемой квалификации отдельных ви­дов деятельности банков как торговой деятельности. С 1 февраля 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (с изм. и доп. на 23.12.2010)[27], в котором впервые на законодательном уровне определено понятие «торговая деятельность».

При этом следует учитывать, что Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» содержит запрет на осуществление кредитными организациями торговой деятельности (часть шестая ст.5). Аналогичный запрет существует и для Банка России (п. 4 ст. 49 Федерального закона о Банке России).

Федеральным законом от 25 ноября 2009г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп. на 29.12.2010)[28] было уточнено, что ограничение на занятие торговой деятельностью не распространяется на заключение кредитными организациями договоров, являющихся производными финансовыми инструментами и предусматривающих либо обязанность со стороны договора передать другой стороне товар, либо обязанность одной стороны на условиях, определенных при заключении договора, в случае предъявления требования другой стороной купить или продать товар, если обязательство по поставке будет прекращено без исполнения в натуре.

При этом следует обратить внимание на то, что Федеральный закон о торговой деятельности содержит исчерпывающий перечень отношений, на которые положения Закона не распространяются. Вместе с тем следует иметь в виду, что Закон определяет основы торговой деятельности и содержит базовое понятие «торговая деятельность», которое будет использоваться во всех областях деятельности.

Наряду с принятыми за последние годы федеральными законами значительный интерес пред­ставляют новые законопроекты, прямо или косвенно затрагивающие сферу банковской деятельности. В первую очередь хотелось бы остановиться на двух законопроектах, нацеленных на создание усло­вий для осуществления секьюритизации финансовых активов на российском рынке капитала (оба уже при­няты Государственной думой в первом чтении). Пер­вый из них — проект федерального закона «О внесе­нии изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования секьюритизации финансовых активов)». Задачей законо­проекта является заложение основ правового регули­рования процесса секьюритизации, обеспечивающего привлечение в российскую экономику дополнитель­ных финансовых ресурсов и расширение круга дос­тупных для инвесторов ценных бумаг.

Второй из упомянутых выше законопроектов это проект федерального закона «Об особенностях обеспечения исполнения финансовых обязательств», которым устанавливаются особенности обеспечения исполнения финансовых обязательств залогом денеж­ных требований и залогом прав по договору банков­ского счета (вклада). Целью законопроекта является совершенствование правового механизма, обеспечи­вающего исполнение финансовых обязательств, что, по мнению разработчиков, будет способствовать при­влечению в российскую экономику дополнительных финансовых ресурсов, в том числе - путем секьюри­тизации активов предполагается, что принятие зако­нопроекта позволит создать механизмы повышения кредитного качества уступаемых в процессе секьюри­тизации денежных требований и выпускаемых в про­цессе секьюритизации ценных бумаг[29].

Законопроектом предусматривается детальное регулирование вопросов, связанных с использованием на финансовом рынке института залога денежных требований, вытекающих из обязательств.

Говоря о новых законопроектах, необходимо от­метить также проект федерального закона «О внесе­нии изменений в статью 5 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Рос­сийской Федерации» и в статью 4 Федерального за­кона «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участ­вующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Этим законопроектом предлагается исключить из части 2 ст. 5 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» пункт 1.

Наконец, необходимо также упомянуть проект Федерального Закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный законопроект направлен на стимулирование активности неквалифицированных (розничных) инвесторов на российском финансовом рынке.

Завершая обзор новелл в правовом регулировании банковской деятельности, а также стоящих в повестке дня проблем, требующих законодательного разрешения, хотелось бы выразить надежду, что совместные усилия всех заинтересован­ных участников процесса законодательного регулиро­вания будут способствовать формированию качест­венного и непротиворечивого законодательства.