Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование

Содержание

Введение. 2

Глава 1. Общее понятие о межмуниципальном сотрудничестве. 4

§1.1. Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование. 4

§1.2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества. 11

Глава 2. Организация межмуниципального сотрудничества. 15

§2.1 Организация межмуниципального сотрудничества. 15

§2.2. Мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества. 21

§2.3.Роль межмуниципального сотрудничества в местном самоуправлении. 23

Заключение. 28

Литература. 30

 

Введение.

Проблемы местного самоуправления в последнее время все чаще становятся объектом научных исследований в связи с проводимой в нашей стране муниципальной реформой - одной из предпосылок становления развитого демократического общества.

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 г. началось активное развитие законодательства, затрагивающего различные аспекты построения и реализации местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации- №131-ФЗ в целях решения ряда проблем в сфере местного самоуправления, носящих как организационный, так и юридический характер. Одной из форм деятельности органов местного самоуправления законодателем названо межмуниципальное сотрудничество. Возникновение института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации тесно связано с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти.

    Ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения приводит к необходимости объединения финансовых средств. В России эти отношения еще только набирают силу.

    Межмуниципальное сотрудничество- одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите интересов муниципальных образований, эффективному решению вопросов местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ[1]. Из этого определения межмуниципального сотрудничества четко просматривается его роль в местном самоуправлении Российской Федерации.

    Цель курсовой- описать межмуниципальное сотрудничество как новое российское явление, выявить его роль в становлении местного самоуправления, препятствия и мотивы для создания, описать способы организации.

    Задачи:

1. обозначить понятие и правовое регулирование межмуниципального сотрудничества;

2. выявить цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества;

3. описать организацию межмуниципального сотрудничества;

4. определить мотивы и препятствия для межмуниципального сотрудничества;

5. раскрыть роль межмуниципального сотрудничества в местном самоуправлении.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

· достижение экономических преимуществ, что особенно актуально в связи с кризисом;

· обмен опытом;

· кооперация в отношении содержания объектов инфраструктуры.

 

Тему «Межмуниципальное сотрудничество и его роль в местном самоуправлении Российской Федерации» я считаю, не достаточно разработанной как в правовом отношении, так и в практическом. Достаточно сложно было найти материал для того, чтобы составить целостное представление о межмуниципальном сотрудничестве.

    Тем не менее, преимущества межмуниципального сотрудничества на самом деле настолько очевидны, что нужно поощрять инициативу муниципальных образований о межмуниципальном сотрудничестве и предпринимать действия по устранению препятствий.

Глава 1. Общее понятие о межмуниципальном сотрудничестве.

Межмуниципальное сотрудничество: понятие и правовое регулирование.

Традиционно в юридической литературе появление первых объединений муниципальных образований относятся к концу 80-х- началу 90-х г.г. Так, в конце 80-х г.г. с помощью представителей научного сообщества новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов. В 1991г. возникли Союз российских городов и Союз малых городов России. Эти союзы представляли собой так называемые клубы мэров городов-центров республик, краев и областей и мэров средних и малых городов и районов.

В этот период правовая база местного самоуправления только начинает формироваться. Так, в 1990 г. Принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а вслед за ним в 1991 г.- Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Именно в этом законе встречается первое упоминание об ассоциациях муниципальных образований. Согласно пункту 4 статьи 2 указанного закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации.

Непосредственно районы правом на участие в подобных объединениях наделены не были вплоть до 1995г, когда вступивший в силу ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил, что в таких объединениях вправе участвовать любые муниципальные образования. Так, согласно ст10 указанного закона муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Отсылочная норма к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» в определенном смысле укрепила правовой статус организаций межмуниципального сотрудничества, несмотря на то, что сам закон вступил в силу только 12 января 1996г.

В переходный период- с момента вступления в силу ФЗ № 154 и до введения в действие Федерального закона «О некоммерческих организациях»-правовое регулирование деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований осуществлялось в соответствии с нормами Гражданского кодекса.

Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более широко подошел к вопросу правового регулирования межмуниципального сотрудничества, выделив соответствующую группу норм в самостоятельную главу.

Так, в соответствии с гл 9 ФЗ № 131 межмуниципальное сотрудничество осуществляется:

· на уровне муниципальных образований(предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов) (ст.68, 69 ФЗ № 131);

· на региональном уровне путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов (ст. 66 ФЗ № 131), а так же в иных формах, не запрещенных законодательством;

· на федеральном уровне путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 67 ФЗ № 131), а также в иных формах, не запрещенных законодательством.

 

Учитывая, что первоначально Федеральным законом № 131 на субъекты Федерации была возложена обязанность на срок до 1 июня 2006г обеспечить проведение съездов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным сосредоточить внимание на региональном уровне межмуниципального сотрудничества.

Итак, согласно ч.1 ст. 66 ФЗ № 131 в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований, организация и деятельность которого осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Определенной новеллой Федерального закона № 131 стало то, что согласно его требованиям региональное межмуниципальное сотрудничество осуществляется только в форме ассоциаций. Создание союзов муниципальных образований не предусматривается.

Следует обратить внимание, что ни в Гражданском кодексе, ни в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» организационно-правовая форма ассоциации муниципальных образований не названа. Упоминается только ассоциации юридических лиц- коммерческих или некоммерческих организаций. В принципе ассоциации муниципальных образований во многом близки по своему статусу ассоциациям коммерческих и некоммерческих организаций, однако знак равенства между ними ставить нельзя. Так, только одно то, что участники межмуниципальных объединений согласно действующему законодательству не являются юридическими лицами, а относятся к специфическим публичным субъектам гражданско-правовых отношений, определенным образом влияет на характер различных правоотношений с их участием.

Нельзя не отметить и тот факт, что норма ч.1 ст. 66 ФЗ№ 131, предусматривающая образование Совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации, носит императивный характер. Вместе с тем согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» и Гражданскому кодексу любое объединение лиц осуществляется на добровольной основе. Таким образом имеет место вынужденная мотивация формирования межмуниципальной кооперации. До принятия Федерального закона № 131 российское законодательство не предусматривало каких-либо случаев обязательной кооперации[2].

Российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве имеет существенное отличие от положений Европейской хартии. В ч. 1. статьи 8 и ч. 1 статьи 66 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что «в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований». В ч. 3 статьи 8 указано, что «с учетом особенностей тер­риториальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения му­ниципальных образований». Тем самым все межмуниципальные объединения России были разделены на «обязательные» (советы на уровне субъектов РФ) и иные- добровольные. В ч. 2 статьи 8 и ч. 1 статьи 67 указано что -.советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований». Таким образом, хотя общероссийское объединение и признано добровольным, но создавать его могут лишь «обязательные» советы муниципальных образований субъектов РФ, а иные объединения муниципальных образований могут лишь входить в него. Кроме того, в ч. 4 статьи 8, статьях 68 и 69 провозглашается право муниципальных образований на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, а также на заключение договоров и соглашений между органами местного самоуправления.[3]

 

 

Подводя краткий итог, можно проследить динамику правового регулирования общественных отношений  в сфере сотрудничества муниципальных образований, на наш взгляд, выражается в следующем.

1. Расширение объема правового регулирования соответствующих от­ношений.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995г. содержал статью 10, регламентирующую вопросы межмуниципального сотрудничества в общем виде, а Закон 2003г. закрепляет положения о взаимодействии муниципальных образований в статье 8 и главе 9, специально посвященной муниципальному сотрудничеству.

2. Расширение перечня форм сотрудничества.

Закон «Об общих принципах организации местного в Российской Федерации» 1995г. упоминал лишь союзы(ассоциации) муниципальных образований в качестве таких форм, Закон 2003г. добавляет к данной норме положение о возможности создания хозяйственных межмуниципальных обществ, а также некоммерческих организаций, что свидетельствует о развитии институционального компонента межмуниципального сотрудничества.

3. Установление ограничения деятельности межмуниципальных организаций.

· Функциональные ограничения.

Российское законодательство указывает на запрет передачи межмуниципальным организациям полномочий органов местного самоуправления (ст.8 ФЗ № 131)

· Институциональные ограничения.

Межмуниципальными организациями в России могут быть организации коммерческого и некоммерческого характера. Перечень конкретных организационно-правовых форм таких организаций установлен законодательно.

Следовательно, российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве активно развивается. Отдельные положения ранее действовавшего законодательства о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение в новом массиве правовых актов. Выделим некоторые аспекты статики правового регулирования межмуниципальных отношений:

1. Признание института сотрудничества муниципальных образований в качестве одного из механизмов решения муниципалитетами вопросов местного значения.

2. Сохранение целевого компонента сотрудничества: координационная, организационная цели, защита общих интересов муниципальных образований[4].

 

Рассмотрение института межмуниципального сотрудничества пред­полагает, прежде всего, раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «не­обходимость определения юридических понятий объясняется тем. что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями»

Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество».

Вместе с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепитьопределение межмуниципального сотрудничества. По мнению Серебренниковой А.С., кандидата юридических наук, это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса. Иное определение было закреплено в «Положении о порядке участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества»: межмуниципальное сотрудничество-направление деятельности органов МСУ муниципального образования, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществления прав граждан на местное самоуправление, обеспечения взаимодействия органов МСУ Московской области, Российской Федерации.[5]

 

Представляется возможным выделить следующие признаки анали­зируемого явления:

1. Межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ.[6]

2. Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах. В России основными формами такого сотрудничества выступают создание межмуниципальных организаций, заключение рамочных договоров о сотрудничестве, об учреждении совместных координационных органов муниципальных образований. В последнее время ведется оживленная дискуссия о целесообразности создания и развития городских агломераций.

3. Российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества.

4. Право муниципальных образований вступать в партнерские отношения между собой свидетельствует об автономии муниципальных образований, прежде всего организационной. Последняя отражает один из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления. Данный принцип предполагает плюрализм способов не только внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями[7].

 

Таким образом, межмуниципальное сотрудничество является одним из инструментов решения муниципальным образованием вопросов местного значения. Правовая основа такого взаимодействия является комплексной и объединяет нормы не только муниципального законодательства, но и ряда других, например, гражданского или градостроительного.

 

§1.2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях:

· повышения эффективности решения вопросов местного значения;

· обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;

· содействия развитию местного самоуправления;

· объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;

· организации взаимодействия органов МСУ муниципальных образований по вопросам местного значения;

· выражения и защиты интересов муниципальных образований;

· формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения.

Для достижения целей межмуниципальном сотрудничестве определяются следующие задачи органов МСУ:

· участие в образовании и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований и иных объединений муниципальных образований;

· учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций;

· заключение иных договоров и соглашений[8].

 

Классификация форм межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом № 131 представлена на таблице 1.

 

Критерии классификации
Цели объединения	Организационно-правовая форма	Наделение полномочиями органов местного самоуправления
взаимодействие муниципальных образований, выражение и защита общих интересов	некоммерческие организации-ассоциации	не могут наделяться полномочиями
объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов	закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды	не могут наделяться полномочиями

таблица1.[9]

В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим, предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций:

1. передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней органи­зации на контрактной основе. При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции.

2. разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе. Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат. Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления.

3. осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе. Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации. В этих муниципалитетах создание двухуровневой системы местного само­управления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций. Перенос некоторых функций на районную администрацию даст возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций.

4. смешанное разделение функций. Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания. Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть- районной или поселенческой администрацией.[10]

 

Рассмотрев законодательную основу межмуниципального сотрудничества, его сущность, цели и задачи целесообразно будет перейти к практическому аспекту межмуниципального сотрудничества.