2020-01-14
98
Рассмотрим опыт Австралии по охране морских пространств[18]. Опыт Австралии полезен в связи с тем, что в данном государстве отсутствует орган, подобный Береговой охране США (разрядка наша - Н. И.). В Австралии функции данного органа на море в большей части осуществляются военно-морским флотом (далее - ВМФ). Следует, однако, заметить, что в Австралии отсутствует ведомство, к чьей исключительной компетенции отнесено обеспечение исполнения законодательства в морских пространствах. Эту деятельность осуществляет целая система органов исполнительной власти. Однако ВМФ является одним из ключевых органов, так как располагает наиболее крупным и мощным флотом. Как утверждает И. Ширер, ВМФ довольно часто привлекаются к выполнению задач, связанных с обеспечением исполнения законодательства государства в его морских пространствах[19]. В случаях, когда в прибрежном государстве отсутствует Береговая охрана, только ВМФ может стать органом, ответственным за обеспечение исполнения законодательства на море[20]. Использование ВМФ в указанных целях приобретает еще большее преимущество в тех случаях, когда государства, в чьей юрисдикции находятся значительные по своей площади морские пространства, сталкиваются с необходимостью противостоять хорошо оснащенным, современным экспедиционным браконьерским флотилиям[21]. Основной недостаток применения ВМФ в целях обеспечения исполнения законодательства состоит в том, что основная задача ВМФ заключается все-таки в обеспечении обороны государства. Чрезмерное отклонение от выполнения этой задачи недопустимо. Кроме того, возникают определенные проблемы при решении вопроса о возможности наделения должностных лиц ВМФ полномочиями по применению мер административного воздействия в отношении правонарушителей, особенно граждан своего государства. Это связано с традиционно негативным отношением к применению в отношении граждан Вооруженных Сил этого же государства.
Отмечается, что в Австралии только два федеральных органа имеют возможность обеспечивать исполнение законодательства непосредственно в морских пространствах - это ВМФ и Таможенная служба, в то время как другие органы наделены законом полномочиями на использование средств данных ведомств[22]. Австралийский ВМФ решает широкий комплекс задач, не относящихся напрямую к обеспечению обороноспособности страны[23]. В Стратегической политике Австралии[24] определены два постоянных направления деятельности ВМФ Австралии, которые не относятся напрямую к обеспечению обороны государства. В частности к ним относятся[25]:
1) оказание поддержки при проведении контртеррористических операций;
2) использование уполномоченными гражданскими ведомствами средств ВМФ в целях обеспечения таможенного, миграционного контроля и контроля за соблюдением рыбоохранного и иного законодательства.
Кроме того, в Стратегической политике Австралии отдельно выделены в качестве задач австралийского ВМФ осуществление поисково-спасательных работ; гидрографическое обеспечение; планирование ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; противодействие незаконной перевозке наркотиков; борьба с пиратством и др.
Стратегическая политика Австралии также определяет и основные задачи Вооруженных Сил Австралии[26]:
отражение нападения на Австралию;
защита региональных интересов Австралии;
обеспечение международной безопасности.
Следует заметить, что, несмотря на возложение на ВМФ дополнительных задач, действующее австралийское законодательство далеко не во всех случаях наделяет ВМФ необходимыми для решения этих задач полномочиями. Так, Д. Леттс отмечает, что полномочия австралийского ВМФ при выполнении возложенных на него нетрадиционных, несвойственных для Вооруженных Сил Австралии задач не всегда получают должного правового закрепления[27].
Полномочия ВМФ Австралии по выполнению задач, не связанных с обеспечением обороноспособности государства, определены целым рядом законов. К ним можно отнести Миграционный закон 1958 г. (ст.189, 198A, 198B, 245B, 245C, 245F, 245H) [28], Закон о защите границ 2001 г. [29], Закон об опасных отходах 1989 г. [30], Закон о защите окружающей среды 1981 г. [31], Закон о карантине 1908 г. [32], Закон о нефти 1967 г. [33], Таможенный закон 1901 г. (ст.184A) [34]. Закон об управлении рыболовством 1991 г. [35] наделяет определенными полномочиями должностных лиц ВМФ Австралии. В частности, ряд должностных лиц, в том числе и Вооруженных Сил Австралии, наделяются полномочиями по осуществлению контроля и надзора за исполнением рыбоохранного законодательства. Так, в части 6 Закона об управлении рыболовством закреплено их право подъема на борт судна и досмотр судна, в отношении которого имеются подозрения в совершении правонарушения. Кроме того, ВМФ Австралии наделен правом преследования судна, совершившего в морском пространстве Австралии правонарушение. Закон об управлении рыбными ресурсами[36] закрепляет за должностными лицами ВМФ право задержания промысловых судов.
Следует обратить внимание на то, что ВМФ Австралии занимаются исключительно выявлением правонарушений в морских пространствах и конвоированием судов-правонарушителей в порт, остальная часть работы по привлечению правонарушителей к ответственности возлагается на должностных лиц федеральных органов специальной компетенции (рыбоохранные, таможенные и другие органы). Последние также занимаются патрулированием морских пространств, но из-за отсутствия собственных патрульных кораблей либо фрахтуют суда на время у частных лиц, либо пользуются услугами ВМФ.
Террористические атаки 2001 г. вызвали всплеск законодательных инициатив во всех государствах, в том числе и в Австралии. Основной смысл большинства законопроектов состоял в создании условий для упреждения террористических актов. Так, одной из мер, принятых Австралией, стало введение системы идентификации морских судов.
Террористические атаки в сентябре 2001 г. на США оказали определенное влияние и на взгляды австралийских политиков относительно системы органов, обеспечивающих исполнение законодательства на море.
Кроме того, указывается, что существующая в Австралии система контроля за соблюдением законодательства в морских пространствах в целом эффективна. В Австралии существует целый ряд специализированных ведомств, ответственных за обеспечение исполнения законодательства на море и решение таких задач, как: противодействие незаконной перевозке наркотиков; борьба с незаконной миграцией, браконьерством, таможенными, природоохранными правонарушениями; поисково-спасательные работы; обеспечение безопасности морского судоходства. Немаловажную роль в системе органов, ответственных за соблюдением законодательства в морских пространствах, играет специальный орган - Надзор за побережьем.
Надзор за побережьем является специальным подразделением Таможенной службы, подчиняющимся напрямую руководителю этого ведомства. При этом руководителем этого органа является контр-адмирал, командируемый из Вооруженных Сил Австралии. Надзор за побережьем с 1988 г. выполняет авиа - и морское патрулирование морских пространств Австралии преимущественно с целью наблюдения, выявления совершаемых правонарушений и передачи полученной информации заинтересованным ведомствам, к числу которых относятся Министерство по делам иммиграции и национальностей, Служба карантинного надзора, Таможенная служба, Федеральная полиция, органы рыбоохраны, Министерство обороны, Служба морской безопасности, органы охраны окружающей среды. Надзор за побережьем фрахтует у частных компаний на долговременной основе 15 самолетов различного класса (8 из которых оснащены радарами) и 2 вертолета. В последние годы на контрактной основе стали использоваться и космические спутники
В июне 1999 г. выводы, аналогичные мнению оппонентов лейбористов, были сделаны в докладе Специальной комиссии при Премьер-министре Австралии[37]. В докладе отмечалось отсутствие необходимости создания Береговой охраны, так как в США данному органу все равно приходится осуществлять свою деятельность в тандеме с другими ведомствами. Деятельность же Надзора за побережьем позволяет надлежащим образом вести наблюдение за ситуацией на море.
В целях повышения уровня безопасности государства на морских направлениях и объединениях разрозненных усилий различных ведомств с апреля 2005г. в Австралии начало функционировать Объединенное командование морской охраны, переименованное в октябре 2006 г. в Командование пограничной защиты[38]. Целью создания данного Командования являлось координирование усилий различных ведомств в сфере обеспечения национальной безопасности на морских направлениях[39]. В качестве общего вывода по результатам рассмотрения опыта Австралии в сфере обеспечения исполнений положений законодательства в морских пространствах можно указать следующее. ВМФ Австралии является основным органом, отвечающим за "силовое" обеспечение проводимых контрольных мероприятий, а также за выявление совершаемых правонарушений. Кроме того, часть средств Вооруженных Сил Австралии используется для осуществления деятельности Надзором за побережьем по патрулированию морских пространств. Сложившаяся практика привлечения ВМФ к выполнению несвойственных ему по своей природе задач не позволяет австралийскому правительству распылять бюджетные средства между множеством ведомств, осуществляющих контроль на морских направлениях.
Анализируя практику Австралии по защите своих морских границ и интересов можно сделать следующие выводы: что Австралия, как одна из ведущих морских держав, уделяет вопросам обеспечения безопасности на море пристальное внимание. Это выражается в правовом регулировании деятельности уполномоченных органов по обеспечению национальной безопасности на море. В качестве приоритетных средств правового регулирования в указанной сфере выступают законодательные нормы. Полномочия ВМФ Австралии закреплены законами государства. Кроме того, есть тенденция по принятию актов концептуального характера, определяющих долгосрочные перспективы и направления развития деятельности государства по обеспечению национальной безопасности на море.
Основные функции по обеспечению национальной безопасности на море выполняют Вооруженные силы Австралии. Государство уделяет пристальное внимание вопросам взаимодействия, а именно быстрому обмену информацией в целях оперативного реагирования на внезапно возникшие угрозы. Именно по этой причине созданы различные межведомственные коллегиальные органы - Командование пограничной защиты, Надзор за побережьем.
Испытывая постоянное недофинансирование в средствах, необходимых для охраны своих морских пространств Австралия широко использует практику заключения договоров бербоут-чартера с частным сектором, а также меморандумов о взаимопонимании с различными ведомствами, чьи полномочия связаны с обеспечением безопасности морских пространств.
