Стимулирующее регулирование

 

Альтернативным подходом к регулированию на основе экономически обоснованных затрат является использование методов регулирования со стимулами к достижению определенных качественных и количественных результатов деятельности соответствующей компании. При их использовании производится увязка определенных финансовых стимулов с целевыми показателями эффективности компании, связанными со снижением затрат (тарифов, цен) и повышением качества предоставляемых услуг.

К методам стимулирующего регулирования традиционно относят:

методы регулирования по результатам (performance based regulation - PBR);

метод регулирования по эталонным показателям (yardstick regulation - YR)

методы регулирования пределов изменения цен или валовой выручки (cap regulation - CR).

Общими для методов стимулирующего регулирования являются следующие особенности:

больший акцент делается на снижении тарифов (цен), меньший - на регламентировании отдельных статей затрат;

используются механизмы разделения полученного экономического эффекта между регулируемой компанией и ее потребителями;

дается возможность для акционеров регулируемой компании получать дополнительную прибыль на вложенный капитал сверх прибыли, нормируемой регулирующим органом.

Ключевое различие между этими методами регулирования состоит в различных подходах к установлению параметров регулятивных решений: при использовании PBR они устанавливаются относительно ранее достигнутых результатов самой регулируемой компании, а при использовании YR и СR - определяются на основе внешних (по отношению к регулируемой компании) данных.

Достоинства этих методов регулирования:

они стимулируют сокращение эксплуатационных расходов и затрат на ремонт;

сокращают затраты на участие в процессе регулирования;

позволяют смоделировать конкурентное «давление» на регулируемые компании, работающие в условиях монополии;

позволяют обеспечить большее вознаграждение компании за более эффективную работу;

сокращают риски по признанию части затрат (прибыли) регулируемой компании необоснованно понесенными (полученной) со стороны регулирующего органа.

Недостатки этих методов регулирования:

максимизация прибыли за счет чрезмерного сокращения затрат может привести к ухудшению состояния производственного оборудования; необходим соответствующий контроль со стороны регулирующего органа;

если целевые показатели эффективности были заданы неверно, экономические выгоды могут несправедливым образом разделяться между регулируемой компанией и потребителями - выигрыш одной стороны будет означать проигрыш другой стороны и наоборот;

чем в большей мере целевые показатели эффективности определяются на основе внешних данных (данных других компаний), тем большему риску неполного возмещения затрат подвергается регулируемая компания;

более высокие финансовые риски регулируемой компании ведут к большей стоимости привлекаемого капитала.

Кратко рассмотрим далее указанные методы регулирования цен.

Методы регулирования по результатам. При использовании этих методов вводится механизм поощрения (штрафов) регулируемой компании за перевыполнение (невыполнение) целевых показателей эффективности, установленных регулирующим органом. Целевые показатели могут относиться к различным аспектам деятельности компании, но наиболее часто используются нефинансовые показатели - например, объем потерь электроэнергии в сетях при транспорте, показатели качества регулируемых услуг, показатели эксплуатационной готовности и др. В качестве недостатков данной группы методов регулирования часто отмечают сложности их административного сопровождения со стороны регулирующих органов и их неполное соответствие требованиям минимизации регулятивного вмешательства в деятельность регулируемой компании, предъявляемым к методам стимулирующего регулирования.

Метод регулирования по эталонным показателям. При использовании метода регулирования по эталонным показателям цены (тарифы) или валовая выручка регулируемой компании устанавливаются с привязкой к некоторым отраслевым «эталонным» показателям, например, к показателю среднеотраслевых долгосрочных приростных затрат, среднему уровню затрат по отрасли/группе компаний электроэнергетики или к средневзвешенным ценам, которые применяются группой сопоставимых отраслевых компаний, и др.

Недостатки этого метода регулирования:

часто трудно (и вряд ли правомерно) сопоставлять показатели регулируемой компании с «эталоном» из-за существенных различий в условиях функционирования и стартовых условиях по эффективности сравниваемых компаний, а также сложно адекватным образом вносить поправки в данные для расчета, учитывающие эти различия;

существует риск сговора между сравниваемыми компаниями, затрудняющего проведение регулирующим органом объективного сопоставительного анализа их эффективности.

Методы регулирования пределов изменения цен или валовой выручки - наиболее распространенные методы стимулирующего регулирования. К ним относятся:

А. Регулирование верхнего предела цен (price-cap-regulation-PCR).

Б. Регулирование максимальной разрешенной валовой выручки (revenue-cap-regulation-RCR).

В. Совместное (гибридное) регулирование верхнего предела цен и максимальной разрешенной валовой выручки (hybrid use of revenue and price cap - HRPC).

А. Регулирование верхнего предела цен. Метод PCR в основном используется, когда доля постоянных затрат на осуществление регулируемой деятельности относительно невелика. При этом верхний предел рассчитывается как результат деления необходимой валовой выручки регулируемой компании на прогнозируемые объемы продаж. При уменьшении или увеличении объемов продаж по сравнению с прогнозируемыми фактическая валовая выручка компании будет, соответственно, меньше или больше величины, определенной регулирующим органом. Поэтому, если бы доля постоянных затрат регулируемой компании, которые не зависят от объемов продаж, была бы высокой, использование PCR создавало бы либо риск получения компанией значительной сверхприбыли, либо, наоборот, риск неполного покрытия ее фактических полных затрат.

В течение периода регулирования (обычно не менее 3-5 лет), когда действует установленный предел цен, цена (тариф) на услуги каждый год изменяется по заранее установленной формуле, включающей коэффициент индексации RPI-X, где RPI - процентное изменение индекса различных цен, не связанное с изменениями затрат в самой регулируемой компании (индекс роста потребительских цен). Фактор эффективности Х определяется как результирующая ожидаемых эффектов от роста производительности труда, роста спроса и других факторов. При этом компании разрешается увеличить свои тарифы по сравнению с базовым уровнем предыдущего года (Pt - 2) в соответствии со следующей формулой:

 

(2.4)

 

Верхний предел цен может быть также скорректирован с использованием фактора Z с тем, чтобы учесть влияние на затраты регулируемой компании внешних событий, находящихся вне сферы ее контроля.

Взаимосвязь между ценой и удельными затратами при использовании метода PCR представлена на рисунке - 2.

Периодически, но с интервалом большим, чем период регулирования в случае использования метода экономически обоснованных затрат, производится пересмотр базового уровня цен на основе детального анализа необходимой валовой выручки. Результатом этого анализа является определение нового уровня базовой цены, с которым впоследствии используется коэффициент индексации RPI - X.

 

Рис. 2 - Взаимосвязь между ценой и удельными затратами при использовании метода PCR

 

Достоинства метода регулирования PCR:

создает более сильные стимулы для регулируемой компании сокращать себестоимость своих услуг, получая в качестве вознаграждения всю величину дополнительной прибыли до конца периода регулирования;

цена (тариф) на услуги устанавливается на 3 и более лет, что повышает предсказуемость финансовых результатов компании для инвесторов;

снижение затрат (государства и регулируемой компании) на участие в процессе регулирования.

Недостатки метода регулирования PCR:

цены и затраты могут сильно отклониться друг от друга в случае неточного прогноза условий регулируемой деятельности;

компании могут иметь недостаточные стимулы для осуществления инвестиций;

ценовой предел обладает «притягивающим» эффектом, что часто приводит к искусственному повышению цен (стремление цен к пределу);

в практике, особенно российской, есть реальный риск полного выхолащивания сути этого метода и вырождение его де-факто в прямое тарифное регулирование «от затрат».

Два последних недостатка тесно связаны друг с другом - на старте срабатывает предыдущий, а затем, в качестве реакции на этот эффект, тарифный регулятор действует по сценарию, указанному в последнем недостатке.

Б. Регулирование максимальной разрешенной валовой выручки

Метод регулирования размера максимальной разрешенной валовой выручки предложен для компаний с большой долей постоянных затрат (таких как, например, электросетевые компании). При использовании метода RCR регулирующим органом устанавливается максимальная величина валовой выручки, которую регулируемой компании разрешено получить в соответствующем году, а не верхний предел цен, как в методе PCR.

При использовании метода RCR регулирующий орган (также как и в случае использования PCR) преследует цель создать стимулы регулируемой компании для максимизации своей прибыли за счет сокращения затрат и получения достигнутой экономии в течение всего периода регулирования.

Если фактическая валовая выручка за прошедший год ниже или выше ее прогнозной величины, полученное отклонение принимается во внимание при расчете разрешенной валовой выручки на последующие годы периода регулирования с использованием следующей формулы:

 

(2.5)

 

где Rt - разрешенная валовая выручка; CGA - поправочный коэффициент на рост потребительской базы (долл./потребитель); Nсust - изменение числа потребителей; X- фактор эффективности; Z - поправка на корректировку затрат регулируемой компании в связи с внешними событиями, находящимися вне сферы ее контроля.[8]

Отмеченные выше позитивные стороны метода PCR относятся и к данному методу регулирования. Кроме того, поскольку при использовании данного метода регулирования фиксируется не цена, а валовая выручка, стимулы манипулировать объемами продаж у регулируемых компаний исчезают. Однако возникает другая проблема - снижается заинтересованность регулируемой компании в развитии своих мощностей для обеспечения растущего будущего спроса и в росте объемов продаж своих услуг (что, например, может негативно повлиять на рост числа присоединений к сети новых потребителей в случае электросетевой компании).

Взаимосвязь между ценой и удельными затратами при использовании RCR представлена на рисунке - 3.

 

Рис. 3 - Взаимосвязь между ценой и удельными затратами при использовании метода регулирования RCR

тарифный регулирование цена электроэнергетика

В. Совместное (гибридное) регулирование верхнего предела цен и максимальной разрешенной валовой выручки

Использование гибридного метода регулирования призвано минимизировать недостатки двух рассмотренных выше методов, применяемых соответственно для компаний с низкой и высокой долей постоянных затрат.

При применении гибридного метода в случае отклонения валовой выручки регулируемой компании из-за расхождения прогнозируемых и фактических объемов продаж дополнительная прибыль не оставляется полностью в распоряжении компании (что происходит при использовании метода PCR), а недополученная валовая выручка не подлежит полному возмещению в последующие периоды деятельности компании (что происходит при использовании RCR). Пример формулы для гибридного метода регулирования приведен ниже:

 

(2.6)

 

где Pt - цена поставки;- объем поставки;- вес ценового фактора;- вес фактора валовой выручки.

Подбирая различные значения Wp и Wr, можно получать различные стимулирующие эффекты и различным образом перераспределять риски, связанные с отклонением факта от прогноза, между регулируемой компанией и ее потребителями. При этом если принять Wr = 0, а Wp = 1, будет получена формула для метода регулирования PCR. В противном случае (Wr = 1, а Wp = 0) - формула регулирования для метода RCR.[8]

Как показывает международный опыт, хорошо спроектированная система регулирования на базе совместного регулирования верхнего предела цен и максимальной разрешенной валовой выручки способствует снижению регулятивных рисков, стимулирует инвестиции и обеспечивает сокращение затрат. Она получила широкое распространение в различных странах мира, включая Западную и Центральную Европу, Южную Америку и Австралию.

Таким образом, не существует идеальных методов экономического регулирования - у каждого метода есть свои сильные и слабые стороны. Поэтому задачей регулирующего органа является правильный выбор метода регулирования с учетом стоящих целей регулирования и их приоритетности, а также возможностей администрирования и информационного обеспечения выбранного метода регулирования.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

В самом общем виде под «государственным регулированием» понимают определение государством основных условий функционирования предприятий и организаций, а также механизмов контроля исполнения заданных государством условий. Государство использует прямые и косвенные механизмы регулирования. К первым относятся: установление прямых ограничений и заданий по отдельным видам деятельности, выделение бюджетных средств для решения конкретных задач и другие; ко вторым - тарифное и техническое регулирование, система налогообложения, и др.

Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется в порядке, установленном основами <http://base.garant.ru/70119304/> ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами <http://base.garant.ru/70119304/> государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Целью регулирования является установление разумного, оправданного для развития экономики страны уровня цен (тарифов) на услуги естественных монополий. Это является мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим влиять на хозяйственную деятельность различных отраслей и сглаживать сезонные колебания экономики.

Под ценообразованием в электроэнергетике подразумеваются принципы и конкретные механизмы формирования цен и тарифов.

Тарифообразование регулируемое государством существует в различных вариантах: государственные органы устанавливают абсолютное значение цен (тарифов) либо методологию их определения, но из всего вышеизложенного в данной работе можно уверенно сказать, что не существует идеальных методов экономического регулирования - у каждого метода есть свои сильные и слабые стороны.

Поэтому задачей регулирующего органа является правильный выбор метода регулирования с учетом стоящих целей регулирования и их приоритетности, а также возможностей администрирования и информационного обеспечения выбранного метода регулирования.