Современное состояние нормативно-правового обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

На законодательной основе в современной России координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью органами прокуратуры России стала осуществляться с принятием Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации в редакции ФЗ от 10.02.1999 № 31-ФЗ”»[116].

Согласно ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Данный закон возложил на прокуроров функцию координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, исходя из смысла указанной нормы, прокуратурой не координируется.

В развитие Закона о прокуратуре Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (далее – Положение о координации), в котором довольно основательно раскрываются цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий. В нем излагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяется порядок проведения организационных мероприятий, формирования и реализации рабочих планов, процедуры принятия и исполнения решений координационного совещания и др.

Согласно Положению о координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия.

Важные моменты организации координационной деятельности прокуроров регламентируются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, включая, в первую очередь, его приказ от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется прокурорами всех уровней, в том числе специализированными прокурорами.

Координация, осуществляемая органами прокуратуры Российской Федерации, согласно Закону о прокуратуре, Положению о координации и приказам Генерального прокурора Российской Федерации, представляет собой по существу функциональную деятельность прокуроров по организации разработок и осуществлению согласованных действий правоохранительных органов, направленных на своевременное выявление, пресечение, предупреждение, раскрытие и расследование преступлений, а также устранение причин и условий, способствующих их совершению.

В соответствии с Положением о координации, при организующей роли прокуроров формируются составы координационных совещаний руководителей правоохранительных органов всех уровней, секретариаты и рабочие аппараты координационных совещаний, межведомственные рабочие группы. На координационных совещаниях утверждаются регламенты координационных совещаний, включающие в себя порядок регулирования всех вопросов по организации его деятельности. Секретариат координационного совещания ведет делопроизводство координационной деятельности в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется через перечисленные организационные структуры путем сбора и анализа информации о состоянии преступности, ее раскрываемости, прогнозирования ее динамики, планирования мероприятий по борьбе с ней. Ведутся протоколы координационных совещаний, решения которых оформляются в виде постановлений, где указываются сроки их исполнения. Организовывается контроль исполнения принятых решений.

В Положении о координации воспроизводится открытый перечень правоохранительных органов, также как и в ст. 8 Закона о прокуратуре, без указания на критерии отнесения государственного органа к числу правоохранительных органов, обязанных участвовать в координационной деятельности. В российской действительности в системе государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, в дальнейшем происходили изменения, обусловленные ликвидацией одних и возникновением других органов, в том числе осуществляющих свою деятельность в сфере уголовной юстиции. В связи с этим в последующем в это Положение вносились изменения дважды. Указом Президента Российской Федерации от 25 ноября 2003 г. № 1389[117] предусмотренный в п. 1 Положения о координации перечень правоохранительных органов, деятельность которых по борьбе с преступностью подлежит координации прокурором, дополнен органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Его Указом от 26 июня 2013 г. № 581[118] этот же перечень дополнен органами уголовно-исполнительной системы и следственными органами Следственного комитета Российской Федерации[119].

Некоторые вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются совместными приказами руководителей правоохранительных органов. Так, 14 мая 2013 г. издан совместный приказ Генерального прокурора Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России и ФСИН России № 192/420/279/15/229/1071/293, которым утверждено «Положение об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями)». В целях повышения эффективности межведомственного взаимодействия разработана Инструкция о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц, которая утверждена приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 16 января 2015 г. № 38/14/5.

Недостаточность нормативного регулирования координационной деятельности и многообразие решаемых в форме координации вопросов обусловливает необходимость разработки разъяснений, информационных писем, методических рекомендаций. В прокуратурах субъектов Российской Федерации оставались проблемными вопросы организации работы по координации деятельности некоторых правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции и юрисдикции прокуратур городов, районов. В связи с этим большинство вытекающих из данной проблемы вопросов решены в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24 июля 2012 г. № 20-06-2012 «О практике осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции».

В этой связи заслуживает внимания опыт организации работы прокуратуры г. Иркутска. На территории города в результате реформирования органов внутренних дел, приведшего к утрате самостоятельности территориальных управлений внутренних дел районов города, функционирует только одно координационное совещание под председательством прокурора города. Заседания этого совещания проводятся с участием прокуроров районов города, начальников структурных подразделений правоохранительных органов по городу, представителей органов местного самоуправления, контролирующих органов, обсуждаются наиболее важные вопросы. При координационном совещании созданы четыре постоянно действующие межведомственные рабочие группы по отдельным направлениям совместной деятельности, в состав которых, помимо работников прокуратуры города, правоохранительных и контролирующих органов города, входят и представители территориальных структурных подразделений правоохранительных органов г. Иркутска. Координационная деятельность на уровне районов осуществляется прокурорами районов и руководителями территориальных структурных подразделений правоохранительных органов посредством проведения межведомственных совещаний и в иных формах, а заседания координационных совещаний на этом уровне не проводятся.

Как отмечалось в параграфе 1.3 гл. 1, в последние десятилетия в стране сложился порядок, согласно которому тот или иной правоохранительный орган федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или постановлениями (распоряжениями) Правительства Российской Федерации наделяется координационной функцией в отношении иных государственных, в том числе контролирующих, органов, органов местного самоуправления по борьбе с преступностью, иными правонарушениями в установленной сфере деятельности. Поэтому координация борьбы с преступностью в некоторой части регулируется и нормативными правовыми актами, изданными этими органами в части своего ведения. Прокурор, кроме осуществления собственной координационной деятельности, участвует в координационной деятельности и этих органов власти, а также осуществляет надзор за исполнением требований законов, направленных на противодействие преступности, при осуществлении ими своей координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями в пределах своей компетенции. В этой связи, давая оценку современного состояния правового регулирования координации борьбы с преступностью, в какой-то степени правомерно говорить о приобретении прокурором в координационных отношениях статуса «координатора координаторов», что отмечает и Генеральный прокурор Российской Федерации^[120].

Значительная часть вопросов координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируется Регламентом Координационных совещаний руководителей правоохранительных органов Российской Федерации (далее – Регламент). В настоящее время действует Регламент, подписанный 14 декабря 2014 г. руководителями 8 федеральных государственных органов, осуществляющих свою деятельность по борьбе с преступностью: Генеральным прокурором Российской Федерации (председателем Координационного совещания), министром внутренних дел Российской Федерации, директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации, председателем Следственного комитета Российской Федерации, директором Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, руководителем Федеральной таможенной службы Российской Федерации, директором Федеральной службы судебных приставов – главным судебным приставом Российской Федерации и директором Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации.

Согласно Регламенту на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации рассматриваются вопросы, связанные «с выявлением, расследованием, раскрытием, предупреждением и пресечением преступлений, устранением причин и условий, способствующих их совершению; применением законов о борьбе с преступными проявлениями; совершенствованием правоохранительной деятельности, ее правовым регулированием, а также взаимодействие с судами и органами юстиции».

Регламенты координационных совещаний принимаются также на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур.

Председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации – Генеральным прокурором Российской Федерации периодически обновляется и утверждается секретариат Координационного совещания, в функции которого входит организация сбора материалов для рассмотрения на Координационном совещании, ведение его делопроизводства, контроль исполнения принятых решений и т. п. В настоящее время действует секретариат, утвержденный распоряжением Председателя Координационного совещания от 14 февраля 2014 г. № 1 в составе 11 сотрудников перечисленных выше правоохранительных органов под руководством ответственного секретаря Координационного совещания – начальника Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Особенностью правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры в современный период является то, что некоторые вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются отраслевыми законами. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» прокуратура теперь осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов не только по борьбе с коррупционной преступностью, но и с коррупционными правонарушениями не преступного характера^[121].

К сожалению, в статусных законах других правоохранительных органов и Указах Президента Российской Федерации, определяющих их правовое положение (ФСБ России, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, ФССП России), нормы об их участии в координации деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемой прокурорами, отсутствуют. В них, как правило, указывается только на взаимодействие этих органов с другими органами власти, в том числе и местного самоуправления. Лишь в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[122] в ст. 9 указывается, что руководители следственных органов Следственного комитета или по их поручению другие сотрудники Следственного комитета вправе участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью, координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, рабочих группах, представлять необходимую статистическую и иную информацию в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Некоторые вопросы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью опосредованно регламентируются международными правовыми актами, в том числе принятыми Координационным советом генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств (КСГП), Консультативным советом европейских прокуроров (КСЕП) и Международной ассоциацией прокуроров (МАП). Однако здесь надо иметь в виду, что эти документы не относятся прямо к деятельности других правоохранительных органов, кроме органов прокуратуры, а имеют чисто прокурорскую направленность, в том числе и по внутригосударственной координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К примеру, модельный закон «О прокуратуре»[123] государств – участников СНГ, предварительно одобренный КСГП, имеет чисто прокурорскую направленность и содержит нормы рекомендательного характера, относящиеся в том числе и к внутригосударственной координационной деятельности органов прокуратуры государств, подписавших его.