Оценка эффективности координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью

 

    Как и другие виды (направления) деятельности прокуратуры, результаты координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе в сфере противодействия коррупции, подлежат оценке и измерению. При этом, исходя из различия понятий «результативность» и «эффективность» и предложенных в теории прокурорской деятельности критериев и показателей оценки эффективности работы органов прокуратуры[353], следует, на наш взгляд, именно на основе такого подхода исследовать механизм оценки вклада координационной деятельности прокуратуры в достижение положительных результатов по противодействию преступности и коррупции и, в конечном счете, в укрепление законности и правопорядка в государстве в целом.

    Одновременно важным представляется рассмотрение вопроса о возможностях и перспективах внедрения этих положений в прокурорскую практику организации и осуществления координации, а также проведения оценки координационной деятельности вышестоящими органами прокуратуры.

    Становится общепринятым, что эффективность координационной деятельности прокуратуры необходимо в первую очередь рассматривать с позиции отражения степени достижения цели этой деятельности и результата, который получен при осуществлении конкретных действий по достижению этой цели. Соответственно уровень эффективности в данном случае и определяется результатом достижения поставленной цели.

    В связи с этим возникает потребность в определении понятий «цель» и «задачи» координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом «целью», понимаемой в качестве результата, на достижение которого направлена координационная деятельность, в соответствии с Положением о координации является повышение эффективности борьбы с преступностью. Определенные сложности возникают при формировании конкретных задач, реализуемых участниками координационной деятельности по пути к достижению обозначенной цели, так как они отличаются многообразием и нормативно не закреплены.

    К их числу, как указывалось, относятся следующие:

– определение основных стратегических направлений    координационной деятельности, основанных на анализе структуры, динамики, тенденций развития преступности и коррупции;

– объединение усилий правоохранительных органов, обеспечение согласованности и, как правило, совместности их действий по борьбе с преступностью и коррупционными проявлениями;

– устранение разобщенности, дублирования и параллелизма в деятельности субъектов рассматриваемой координации;

– соблюдение законности при осуществлении координационной деятельности;

– обеспечение конкретности, качественности, выполняемости координационных мероприятий и решений, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступных и коррупционных проявлений, качественное предварительное расследование, реальности их влияния на состояние законности и правопорядка на территории и объектах, на которые распространяется юрисдикция прокуратуры.

    Таким образом, на первый взгляд, решение перечисленных задач и тем самым обеспечение достижения поставленных целей и составляют сущность эффективности координационной деятельности правоохранительных органов. Однако чтобы установить «эффективно» или «неэффективно» осуществляется координация, необходимо дать оценку эффективности, состоящей в системе действий, направленных на определение качественных признаков координационной деятельности.

    Не вдаваясь в подробности того, что оценка эффективности координации также связана с учетом материальных, финансовых и иных затрат, анализа соблюдения адекватных сроков, социально-политических, правовых, природно-географических и иных факторов, имеет смысл остановиться на рассмотрении критериев и показателях оценки эффективности[354].

Как известно, критерий – это мерило оценки, своеобразный эталон, к которому необходимо стремиться, а показатель – средство, имеющее количественное выражение и свидетельствующее о результатах развития или ходе чего-нибудь. В качестве критериев оценки эффективности координационной деятельности можно рассматривать, к примеру, полноту использования всех форм координации, достоверность отражения результатов координационной деятельности в соответствующих документах, реальное снижение преступности и др. Показатели эффективности координации – это результаты координационной деятельности, прежде всего отраженные в формах статистической отчетности. Кроме подобных количественных показателей при определении эффективности деятельности органов прокуратуры используются качественные показатели, в своем большинстве основанные на экспертном подходе к оценке[355], а также на общественной оценке[356]. По отношению к оценке эффективности координационной деятельности наряду с качественными показателями[357] отдельными исследователями предлагается использовать результативные показатели[358] (отображение результатов изменения состояния противодействия преступности и коррупции, уровня обеспечения безопасности граждан, доверия общественности к субъектам координации). Имеются и иные подходы к исследованию проблем эффективности координационной практики[359].

Количественные показатели определяют количество проведенных координационных и межведомственных совещаний, созданных межведомственных групп, осуществленных совместных выездов в регионы и других мероприятий, отражаемых в статистическом отчете по форме КДПО «Сведения о работе прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (приказ Генерального прокурора РФ от 01 июня 2011 г. № 156), а также в отчете по форме № 21-УРП «Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» Временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 18 июля 2013 г. № 295. Следует при этом отметить, что в этих отчетах отсутствует показатель, отражающий количественные данные о такой форме координации, как проведение межведомственных совещаний, совместных заседаний коллегий участников координационной деятельности. Также представляется, что в числе этих показателей должны быть сведения о направлении субъектами координации совместных информационных писем, обзоров в сфере борьбы с преступностью, особенно по вопросам профилактики преступности, в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а не только в правоохранительные органы, как предусмотрено в отчетных показателях.

Качественные показатели должны определять качество подготовки и выполнения планов координации, координационных решений и мероприятий, их обоснованность, полноту, своевременность, а главное – реальное влияние координационной деятельности на криминогенную ситуацию на соответствующей территории, объекте, соответствие ее потребностям практики, установленным нормативным требованиям и т. д. При этом следует учитывать, что важным и значимым фактором, влияющим на качество координации, является состояние организации и управления координационной деятельности (уровень информационно-аналитического обеспечения, прогнозирования и планирования, внутрисистемного и внешнего взаимодействия, делопроизводства, роль прокурора – руководителя по управлению этой деятельностью, контролю исполнения).

Именно эти качественные показатели (которые должны, по нашему мнению, определять и результаты влияния координации на состояние законности и правопорядка) позволяют в большинстве своем измерить степень выполнения обозначенных задач координации и соответственно достижения ее целей.

Оценка качества координационной деятельности требует основательного, всестороннего изучения и анализа всех материалов, касающихся этой деятельности: планов, координационных решений, совместных информационных писем, бюллетеней, межведомственных организационно-распорядительных документов и др.

Среди вопросов, результаты ответов на которые характеризуют качественную сторону координации, можно выделить вопросы о соблюдении принципов координации; об уровне и своевременности обмена информацией, в том числе с судебными органами, другими органами государственной власти, контрольно-надзорными органами; правильности определения круга лиц, являющихся членами координационного совещания; выполнении правил о невмешательстве в чужую компетенцию; об использовании в работе рекомендаций вышестоящих органов прокуратуры; внедрении положительного опыта организации координации и т. д.

Принимая изложенное в качестве основы для дальнейших исследований, следует отметить, что вопросы методологии оценки эффективности в целом деятельности органов прокуратуры и координационной деятельности в частности со стороны гражданского общества, а также экспертные оценки на сегодняшний день являются недостаточно научно проработанными. В связи с этим на данном этапе их применение в практической деятельности связано с определенными трудностями.

Вместе с тем можно сделать вывод, что частично такой подход к оценке эффективности, особенно в части касающейся внутрисистемной экспертной оценки, фактически реализуется на практике в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07 февраля 2013 г. № 58 «Об утверждении Положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур»[360] (далее – приказ № 58). В нем определен перечень основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур. Содержание этих вопросов во многом совпадает с перечнем критериев и показателей, позволяющих измерить и оценить эффективность прокурорского надзора и иных видов деятельности, в том числе координационной деятельности по борьбе с преступностью проверяемых прокуратур посредством внутрисистемной экспертной оценки со стороны вышестоящего органа. Выставленные по результатам комплексных проверок оценки от «отличных» до «неудовлетворительных» позволяют судить в определенной степени и об уровне эффективности деятельности той или иной прокуратуры. Другое дело, что подобная оценка преследует несколько иные цели и дается, как правило, один раз в пять лет, что не позволяет в более ранние сроки внести необходимые коррективы в развитие функциональной деятельности прокуратуры[361].

Следует также отметить, что в данном случае фактически не проводится разграничений понятий «организация работы», «организационное обеспечение», «организация вида прокурорской деятельности, направления прокурорского надзора». Не выделяется также и понятие «управление», состоящее в волевом воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего выполнения задач, возложенных на них Законом о прокуратуре, и включающего в себя в том числе контроль исполнения. Более того, как следует из содержания данного приказа, в понятие «организация» по существу вкладывается не только создание условий функциональной деятельности, но и осуществление самой деятельности.

Однако при определенной конкретизации вопросов методики проведения как комплексной, так и отраслевой (по изучению и оценке координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью) проверок, данные оценки, полагаем, можно было бы использовать и для оценки эффективности рассматриваемой деятельности.

Так, желательно расширить содержание п. 1.5 Перечня вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры, утвержденного приказом № 58. В частности, указать в нем на необходимость изучения и оценки в первую очередь, как уже упоминалось, вопросов организации и управления координационной деятельности, в том числе уровня подготовки проведения заседаний координационного совещания, контроля исполнения координационных решений и других вопросов, связанных с организационным обеспечением рассматриваемой деятельности.

Кроме того, при оценке решений координационного совещания обращать внимание на их качество, недопущение формализма и декларативности этих решений, оторванности от состояния преступности и актуальных проблем противодействия преступным проявлениям, указания на мероприятия, относящиеся к повседневной работе прокуратуры и других правоохранительных органов.

Подводя итог изложенному, следует иметь в виду, что наиболее трудным в оценке эффективности координации является установление конечного результата, который выражается в реально достигнутом уровне выполнения перечисленных выше задач, направленных на достижение главной цели – повышение эффективности борьбы с преступностью и коррупционными проявлениями. Для успешного решения этих задач при оценке, во-первых, необходимо обеспечить правильное сочетание количественных и качественных показателей, их достоверность, сопоставимость, достаточность. Во-вторых, установить реальность влияния координационных мероприятий, координационной деятельности на состояние преступности, правонарушаемости, деятельности правоохранительных органов, в целом на состояние законности и правопорядка. При этом надо иметь в виду, что эффективность координационной деятельности прокуратуры – это оценочная категория, которой присущи элементы субъективизма, так как, к примеру, даже статистическая отчетность не всегда в полной мере отражает реальное положение вещей, особенно в сфере противодействия коррупции, где уровень латентности коррупционных проявлений является весьма высоким.

Однако в общем проведение оценки эффективности координации позволяет не только установить положительные тенденции ее развития, но и выявить причины слабой результативности такой работы и определить пути и способы совершенствования координационной деятельности прокуратуры.

 

Заключение

 

Проведенное исследование координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью позволило сформулировать следующие выводы и предложения.

1. Координационная деятельность прокуратуры в сфере противодействия преступности, ее основные цели, задачи, принципы и формы сформировались к концу 70-х гг. ХХ в. В Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями была закреплена в качестве основного направления деятельности прокуратуры. В таком нормативном виде координация просуществовала до 1990-х гг., до распада советского государства.

По Закону Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. прокуратура была вообще лишена полномочий по осуществлению координационной деятельности.

И только изменениями в закон (1995 г.) на российскую прокуратуру была возложена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом из предмета координации деятельность по пресечению и предупреждению иных, непреступных правонарушений была исключена. Вместе с тем Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в предмет координации фактически включена и деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупционными правонарушениями. Такое законодательное закрепление координации, осуществляемой прокуратурой, сохраняется до настоящего времени, и проведенным исследованием подтверждено отсутствие оснований для расширения предмета координационной деятельности прокуроров в сфере противодействия преступности.

2. Исходя из анализа теоретических подходов к соотношению понятий «взаимодействие» и «координации» в работе сделан вывод об их тесной взаимосвязи. Никакая координация, в том числе осуществляемая в качестве функции прокуратуры, невозможна без взаимных связей, контактов, отношений между субъектами координационных отношений. Однако далеко не всякое позитивное взаимодействие – это обязательно координация. «Прокурорская» координация в отличие от взаимодействия, к примеру, с судом, законодательными (представительными) органами власти, органами местного самоуправления носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии у участников зачастую отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению согласованных мер, по распределению сил и средств, по установлению ответственности за исполнение согласованных мероприятий, а главное – не выделяется специальный субъект (участник) – координатор, наделенный полномочиями по организации взаимосогласованной и, как правило, совместной деятельности в сфере борьбы с преступностью.

3. В отличие от большинства иных функций прокуратуры, функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в различных ее проявлениях, выступая в качестве самостоятельного и обособленного направления (вида) деятельности прокуратуры, носит сугубо организационный характер. И сама теория координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности складывается и обосновывается положениями, сформулированными на стыке различных наук: теории управления, административного права, криминологии, уголовного процесса, оперативно-розыскной деятельности и др. Поэтому использование понятий и категорий, разработанных этими науками, позволяет более полно охарактеризовать содержание рассматриваемой координации. Кроме того, следует учитывать и законодательные положения, раскрывающие существо отдельных понятий, позволяющих определять предмет и пределы рассматриваемой координационной деятельности.

4. По мнению авторов монографии, участниками (субъектами) координационных отношений (координационной деятельности) в сфере борьбы с преступностью являются первые руководители правоохранительных органов (или лица, исполняющие обязанности этих руководителей) и возглавляемые ими правоохранительные органы (раздел III Положения о координации от 18 апреля 1996 г.). Другие лица, органы и организации должны рассматриваться в качестве приглашенных субъектов для участия в координационных мероприятиях на условиях взаимодействия.

5. Ввиду отсутствия в законодательстве определения и единообразия среди ученых и практических работников по раскрытию существа понятия «правоохранительный орган» предлагается к числу участников (субъектов) рассматриваемой координации относить помимо прокуратуры государственные органы, наделенные хотя бы одной (или в любом сочетании) из следующих функций: оперативно-розыскная деятельность, дознание, предварительное следствие. Именно на такой основе сформировано постоянно действующее Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, в состав которого входят помимо Генерального прокурора Российской Федерации руководители Следственного комитета Российской Федерации, ФСБ России, МВД России, ФСКН России, ФСИН России, ФССП России, ФТС России.

В связи с образованием органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и предоставлением им в соответствии с УПК РФ функции дознания соответственно начальники органов военной полиции должны быть членами соответствующих постоянно действующих координационных совещаний, образуемых прокурорами.

Что касается предложений ученых и практических работников о расширении круга участников (субъектов) координационных отношений посредством включения в состав координационных совещаний руководителей отдельных контрольно-надзорных органов, то подобная новация представляется нецелесообразной. У прокуратуры нет для этого ни средств, ни материальных ресурсов, а кроме того, это послужит основанием для возложения ответственности на прокуратуру за эффективность деятельности всех органов контроля и надзора, что будет прямо противоречить основному надзорному предназначению прокуратуры.

6. В силу сложившейся нормативной практики по формированию из числа участников координации «координаторов» по отдельным направлениям борьбы с преступностью прокурор становится «координатором координаторов». Вследствие этого теоретически обосновано положение о необходимости принятия прокурорами мер по использованию потенциала соответствующего правоохранительного органа не только как участника координации, но и в большей степени как координатора по направлению борьбы с преступностью.

7. Для повышения ответственности участников координации за выполнение координационных решений сформулировано научно обоснованное предложение, во-первых, о более подробной регламентации функции координации в Законе о прокуратуре, во-вторых, о закреплении в статусных законах, других нормативных правовых актах об этих участниках обязанности таких органов участвовать в координационной деятельности, осуществляемой прокуратурой, а в-третьих, ввести обязательную ведомственную отчетность данных органов об их участии в рассматриваемой координации.

8. Для надлежащего организационного обеспечения координационной деятельности прокуратуры обоснована необходимость создания в структурах прокуратур субъектов Российской Федерации обособленного подразделения по координации, а также разработки и принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

9. Аргументирована потребность принятия дополнительных мер организационно-управленческого характера со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации по упорядочиванию деятельности специализированных прокуратур (особенно транспортных, природоохранных) по разграничению их компетенции, в том числе координационного взаимодействия, по определению четких параметров взаимодействия этих прокуроров с территориальными прокурорами, по обеспечению межрегионального взаимодействия в сфере борьбы с преступностью. Подобное касается и отдельных приоритетных направлений борьбы с преступностью (коррупция, экстремизм и терроризм, экономическая преступность, незаконная миграция, наркопреступность и др.).

10. Теоретически обоснована и предложена в качестве приложения примерная структура проекта Федерального закона «Об основах взаимодействия и координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по противодействию преступности, коррупции и иным правонарушениям».