Модели местного самоуправления: проблема выбора

Трофимова Г.А. Модели местного самоуправления: проблема выбора. - Специально для системы ГАРАНТ, 2017 г.

Модели местного самоуправления: проблема выбора

 

Г.А. Трофимова,

эксперт научно-исследовательского объединения "Правовая инициатива",

город Иркутск

 

Вопрос о проблемах реализации конституционной формулы местного самоуправления ставится наиболее видными учеными в этой области*(1). Вместе с тем в последнее время сложилась тенденция нивелирования ценности местного самоуправления. В частности, предлагается заменить его на местное государственное управление*(2) или сочетать с ним*(3). Попытка "ликвидировать" местное самоуправление видится ученому сообществу и в ряде недавно внесенных изменений в Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ*(4), по сути, единогласно признаваемых нарушающих концепцию местного самоуправления, закрепленную в конституционных нормах*(5).

Между тем, на наш взгляд, следует согласиться с тем, что в Российской конституции, действительно, задана очень высокая планка местного самоуправления, для воплощения которой необходимо предпринять немало усилий, то есть нужно набраться терпения и постепенно стремиться к поставленной цели, но не отказываться от самой идеи*(6).

Основная проблема "слабости" местного самоуправления ни в том, что такой вариант управления неэффективен или трудно реализуем, а в отсутствии четкой концепции местного самоуправления, что видно из множества противоречивых законодательных решений относительно построения системы местного самоуправления в России.

Для того, чтобы создать наиболее приемлемый вариант местного самоуправления, необходимо ответить на несколько наиболее важных вопросов: какая территория более всего подходит для самоуправления граждан; какой должен быть предусмотрен порядок самоуправления в соотношении непосредственного и опосредованного народовластия; какая цель должна быть достигнута посредством самоуправления (в качестве цели не может быть поставлено само самоуправление, так как самоуправление - это форма осуществления власти, выбор которой определяется решением какой-то конкретной проблемы или их совокупности); каким образом должно происходить финансирование деятельности местного самоуправления (деятельности, направленной на решение вопросов местного значения, а не исключительно существования органов местного самоуправления и их формирования). Ответ на каждый из поставленных вопросов указывает на выбор наиболее оптимальной, исходя из конституционной формулы и российского менталитета, территориальной модели, организационной модели, социально-экономической модели и финансовой модели местного самоуправления.

Выбор территориальной модели местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления за период новой российской истории не раз подвергалась изменениям. Однако все преобразования можно свести к закреплению следующих моделей:

1) одноуровневая модель местного самоуправления, предполагающая четкое разделение всей территории на части с наличием закрепленных на них муниципальной собственностью, местным бюджетом, органами самоуправления, без какого-либо подчинения органам местного самоуправления другой территориальной единицы;

2) двухуровневая модель местного самоуправления, где небольшие по территории муниципальные образования включены в более крупное муниципальное образование, но с разделением собственности, обособлением в определенной степени бюджета, наличием самостоятельных или относительно самостоятельных органов местного самоуправления;

3) смешанная модель местного самоуправления, соединяющая в себе черты первой и второй, допускающая образование на одних территориях двухуровневую систему, а на других - одноуровневую.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года*(7) давал свободу субъектам РФ определять территориальную модель местного самоуправления (ст. 12 указанного закона), а потому страна была покрыта сетью самых разных территориальных комбинаций. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года*(8) (далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) создавался с целью унификации территориальной организации; было предложено в рамках смешанной модели местного самоуправления сформировать одноуровневую систему в крупных городах, главным образом, административных центрах субъектов РФ, двухуровневую - в сельских районах, включая небольшие города; в городах федерального значения двухуровневый подход уже включал сочетание государственной территории (как субъекта Федерации) и местной территории (как части территории города - муниципального образования).

На практике такой подход породил ряд проблем.

Во-первых, путаницу населения и органов власти вышестоящего уровня относительно полномочий, которыми обладали органы местного самоуправления разного уровня*(9).

Во-вторых, сложность разграничения предметов ведения и объектов собственности на территориях с двухуровневым управлением (местным или местно-государственным).

В-третьих, многие города были включены в состав территории муниципального района только по причине необходимости финансирования местного бюджета за счет населения и объектов промышленности, находящихся в этих городах, таким образом, одни населенные пункты стали автоматически дотационными для других.

В-четвертых, выделение города в качестве городского округа носило зачастую субъективный характер, исходя из наиболее благоприятного отношения к соответствующей территориальной единице, ее органам власти, и, соответственно, создавало условия для финансовой самодостаточности либо нет. В-пятых, объединение в одну систему разных по функциональному предназначению, инфраструктуре и другим условиям территорий - сельской и городской, без обозначения их взаимосвязи, создавало коллизию их интересов.

Введение двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления на уровне больших городов (согласно ст. 10 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ стало возможным осуществление местное самоуправление на территориях внутригородских районов на основе закона субъекта РФ) привело к дополнительным проблемам. В частности, появилась необходимость разграничивать собственность, создавать новый уровень органов местного самоуправления, определять полномочия между органами власти разных уровней, пояснять населению изменения в структуре местного самоуправления, выделять средства на финансирование органов местного самоуправления вновь образованных муниципалитетов.

Представленная законодателями цель нововведения - приблизить население к органам власти не была достигнута, так как изначально была "неправдоподобной". Во-первых, приблизить население к органам власти может не создание дополнительного слоя органов управления, а образование наиболее эффективного механизма их работы, влияния на их деятельность населения посредством осуществления обратной связи: от населения к органам власти. Во-вторых, двухуровневая модель местного самоуправления на уровне города усложняет, что было изначально ясно, определение ответственного субъекта в системе местного самоуправления за тот или иной аспект муниципальной деятельности. В-третьих, такая модель создает дополнительные финансовые расходы, возлагаемые на граждан, проживающих на соответствующей территории.

В частности, как приводит анализ А.В. Ильиных, в результате утверждения бюджетов внутригородских районов более 3/4 средств было определено в качестве расходов на содержание аппарата; на реализацию же тех вопросов, для которых стали создаваться соответствующие органы власти, почти ничего не осталось*(10).

Законодатель при определении территории муниципального образования предлагает руководствоваться следующими критериями: исторически сложившаяся территория, статус территории (город, поселок или сельский населенный пункт), плотность населения, пешая или транспортная доступность до административного центра; для создания городского округа - наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, а также необходимой для выполнения полномочий прилегающих муниципальных районов (ст. 11 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).

Между тем, сравнивая критерии образования муниципального образования и признаки муниципального образования как отдельной единицы управления (территория управления, субъект управления, средства для управления и объект управленческой деятельности - субъектный, то есть какими субъектами необходимо будет управлять, и компетентностный, то есть решая какого уровня вопросы), следует указать на их абсолютную взаимосвязь: критерии выбора территории муниципального образования должны обеспечивать возможность создания муниципального образования, отвечающего всем его признакам, так как каждый признак является необходимым элементом муниципального образования, при отсутствии любого из них муниципальное образование будет нежизнеспособным.

Таким образом, муниципальное образование должно иметь определенную численность населения на выбранной для его создания территории, собственность (относительно данного признака имеется большой пробел в связи с полной приватизацией всех дающих прибыль муниципальных предприятий; к объектам собственности на сегодняшний день относятся, главным образом, социальные учреждения и сами муниципалитеты как учреждения); то количество налогоплательщиков (юридических и физических лиц), с помощью которых мог бы быть создан местный бюджет, если предполагается, что местный бюджет должен формироваться за счет собственных средств муниципального образования; причем местный бюджет в объеме, достаточном не только для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и проведения выборов, иных форм народовластия, но и для решения вопросов местного значения; закрепленную за органами местного самоуправления компетенцию.

Пешая либо транспортная доступность имеет второстепенное значение, так как влияет, главным образом, на возможность осуществления форм непосредственной демократии, требующих непосредственного присутствия граждан в определенном месте. Но публичные слушания можно проводить не только в форме собраний-конференций в зале заседаний, но и посредством электронной связи. Поэтому пешая либо транспортная доступность должны учитываться в качестве дополнительных критериев, уже после решения вопроса о достаточности экономической и финансовой составляющей муниципального образования.

Одним из важных критериев определения территории муниципального образования следует назвать учет культурно-исторических и иных традиций. Привычность границ территории, в рамках которой имеется определенная инфраструктура и действуют органы управления (независимо от их наименования и статуса), дает возможность населению чувствовать определенность относительно субъектов управления и масштабов их властных полномочий. Нельзя все создавать в разрез со сложившимися устоями и традициями, тем более, если эти устои и традиции не мешают осуществлению самого самоуправления.

При объединении различных территорий необходимо учитывать их однородность и (или) взаимосвязь. Например, вполне логичным представляется объединении нескольких сельских населенных пунктов в одно муниципальное образование; а также объединение сельских населенных пунктов вокруг одного наиболее крупного сельского населенного пункта либо города, с которым имеется тесная экономическая связь (в небольших сельских пунктах может производиться определенного вида продукция, а в крупном сельском населенном пункте или городе перерабатываться).

Таким образом, критериями определения территории муниципального образования с тем, чтобы оно могло являться жизнеспособной самостоятельной единицей, должны являться:

1) учет исторических и иных местных традиций;

2) численность населения, достаточная для формирования бюджета муниципального образования в той части, в которой формирование бюджета законом возлагается на само муниципальное образование, исходя из целей и задач осуществления местного самоуправления;

3) муниципальная собственность и социальная инфраструктура, достаточная для осуществления задач, возлагаемых на местное самоуправление;

4) определение полезной для всех населенных пунктов, включенных в одно муниципальное образование, взаимосвязи;

5) и в качестве дополнительного - пешая (для менее крупного муниципального образования) либо транспортная (для более крупного муниципального образования) доступность.

Исходя из этих критериев, наиболее оптимальный вариант территориальной организации местного самоуправления может быть представлен в виде смешанной модели: двухуровневая (муниципальный район - сельские населенные пункты, поселки городского типа, города - только в случае наличия взаимной необходимости в поддержке, обусловленной общими экономическими связями); одноуровневая (города, в том числе города, ныне имеющие статус города федерального значения). Города, приравненные к статусу субъекта РФ, только лишь разрушают стройную систему управления в стране, не обладают критериями для обособления их в качестве регионов, являются искусственными образованиями*(11), а потому должны иметь общий для всех столиц субъектов РФ статус.

Выбор организационной модели местного самоуправления. Организационная модель местного самоуправления предполагает наличие определенной структуры органов местного самоуправления, установление того или иного порядка формирования и взаимодействия этих органов.

В соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и должные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования; причем наличие в структуре представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации обязательно (ч. 1, 2 ст. 34).

Однако порядок формирования и взаимодействия обязательных органов неодинаков.

В настоящее время на основе российского опыта построения системы местного самоуправления можно выделить следующие организационные модели местного самоуправления:

1) "сильный мэр - слабый представительный орган" (и глава муниципалитета, и представительный орган избираются населением, мэр возглавляет местную администрацию и обладает правом "вето" на решения представительного органа);

2) "слабый мэр - сильный представительный орган" (представительный орган избирается населением, глава муниципального образования - избирается представительным органом местного самоуправления, возглавляет администрацию);

3) "сити-менеджер" (представительный орган избирается населением, глава муниципального образования - либо населением, либо представительным органом, возглавляет представительный орган, а во главе администрации стоит назначаемый представительным органом сити-менеджер);

4) "сити-менеджер - комиссия" (так кратко можно охарактеризовать не так давно появившуюся в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ модель, суть которой заключается в том, что комиссия, которая должна определять сити-менеджера, формируется на паритетных началах представительным органом местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта РФ; либо представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования вышестоящего уровня).

Последняя модель организации местного самоуправления подвергнута критике как неэффективная*(12), несоответствующая Конституции РФ и ущемляющая права населения на местное самоуправление*(13), что вполне логично, так как Конституцией РФ предусмотрено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельны (ч. 1 ст. 132) и что запрещено устанавливать какие-либо ограничения прав местного самоуправления (ст. 133).

Органы государственной власти ни прямо, ни косвенно не праве вмешиваться в процесс определения лица, возглавляющего административный орган. Иное возможно было бы только в случае установления государственной (как в Германии) или смешанной, то есть контролируемой посредством представителя государственной власти (как во Франции), системы местного самоуправления.

Таким образом, ни модель "сити-менеджер - комиссия", как нарушающая принцип самостоятельности местного самоуправления и ограничивающая право на местное самоуправление, закрепленные в Конституции РФ, ни модель "сити-менеджер", как признанная по итогам практики ее реализации неэффективной, отдаляющей главу администрации от населения и умаляющей возможность по контролю за его деятельностью*(14), не могут быть приняты за основу.

Между тем, следовало бы остановиться на вопросе об участии населения в непосредственном управлении территорией и выходе за пределы четко очерченных моделей построения системы местного самоуправления. Чаще всего населению муниципального образования определяется роль пассивного наблюдателя за происходящим в муниципалитете. Апатия населения к политическим и неполитическим проблемам вызвана как раз ограничением его участия в управления посредством выборов органов местного самоуправления (реже в качестве дополнительного элемента демократии - еще дополнительно проведением публичных слушаний).

Однако в силу развитых форм информационного обмена между управляющими субъектами и теми, кем управляют, с целью переведения населения из объекта управления в источник власти, реальный, а не формальный, можно наряду с привычной (пассивной) формой народовластия на местном уровне (то есть в результате системы местного самоуправления, установленной посредством законодательной и единообразной формулы), предложить новую (активную) форму народовластия. Она может быть представлена в виде видео-обсуждения и Интернет-голосования населения по тому или иному вопросу местного значения. Представительному органу в данном случае может быть отведена роль "верхней палаты" правотворческого органа, то есть субъекта, обладающего правом "вето" в случае "ошибок" населения в представлении о законности или целесообразности (например, финансовой или организационной) предложенного варианта решения.

В научной литературе, конечно же, уже ставился вопрос о применении интернет-технологий в работе муниципалитетов, позволяющих резко повысить качество, достоверность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме online к различным базам данных, сделать возможным преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования и хранения*(15); однако не предлагалось при этом применять данные технологии для оперативного выяснения мнения населения по поводу решения того или иного вопроса, замены представителя собственным голосом.

В случае отсутствия заинтересованности вести активную деятельность по обсуждению вопросов местного значения население вправе остановиться на "пассивной" форме народовластия.

Исходя из практики местного самоуправления и конституционности положений о самоуправлении, можно сделать вывод о возможности применения либо активной формы народовластия, либо пассивной, последней посредством двух организационных моделей - "сильный мэр - слабый представительный орган" и "слабый мэр - сильный представительный орган". Активная форма народовластии может быть определена как пятая организационная модель местного самоуправления "мэр - население, представительный орган".

Выбор социально-экономической модели местного самоуправления. При определении наиболее эффективного способа управления на местах нередко упускается из виду то, для каких целей местное самоуправление создается. Ведь ясно, что недостаточно указать на то, в пределах какой территории и какие органы будут осуществлять деятельность, но и главным образом то, на что должна быть направлена эта деятельность, на решение каких вопросов.

Немалое число ученых придерживается мнения о том, что определить четко, чем должны заниматься органы местного самоуправления, что должно относиться именно к системе самоуправления, а не государственного управления, достаточно сложно*(16). Так, например С.А. Авакьян, указывает на то, что любые вопросы местного значения - это продолжение решения вопросов государственных*(17). Н.В. Михалева делает вывод об абсолютной неэффективности, финансовой несостоятельности заложенной в Конституции РФ модели местного самоуправления*(18).

На наш взгляд, следует согласиться с тем, что крах проекта местного самоуправления в России напрямую связан с неэффективностью ныне действующей политики и низким качеством человеческого капитала*(19); притом взаимно обусловлен. У местного самоуправления нет опоры в виде экономической базы и цели деятельности.

Основные теории местного управления, разработанные немецкими учеными, сводятся к существованию местного государственного управления (государственная теория местного самоуправления) и к местному самоуправлению (теория свободной общины и общественно-хозяйственная или хозяйственная теория местного самоуправления).

На основе этих теорий можно выделить две основные социально-экономические модели местного самоуправления:

1) модель самостоятельного решения социально-организационных вопросов (социально-организационная модель);

2) модель самостоятельного решения социально-экономических и организационных вопросов (социально-хозяйственная модель).

Первая предполагает осуществление лишь организационной функции управления и предназначена для решения вопросов, которые могут быть наиболее верно и оперативно, в отличие от государственного управления, решены с помощью системы самоуправления, осуществляемой на местах.

Вторая указывает на экономическую самостоятельность местного самоуправления, где присутствует уже не только более эффективное принятие управленческих решений органами местного самоуправления или населением непосредственно, а осуществление хозяйственной деятельности с целью решения ряда важных задач: полное обеспечение местного бюджета средствами, необходимыми для развития территории; создание социально-экономической базы соответствующей территории, гарантирующей экономическую безопасность (в более узком значении - продуктовую) жителей муниципального образования, а также задействование трудовых ресурсов, обеспечение материального достатка трудоспособного и готового работать населения.

Анализируя действующее законодательство, исследователи экономического развития муниципалитетов пришли к заключению, что у нас закреплены две противоположные тенденции: с одной стороны, в муниципальных образованиях сложилась ситуация, когда из-за низкой платежеспособности населения муниципалитеты предоставляют большое количество услуг, оплачиваемых частично или полностью; с другой, - государство провозгласило курс на ограничение хозяйственной деятельности муниципалитетов и резкое сокращение состава муниципального имущества, способного приносить доход*(20).

Но передача муниципальной собственности в частные руки означает невозможность осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности муниципальным образованием. Следовательно, муниципальное образование на сегодняшний день может существовать только за счет налоговых платежей, поступлений из бюджетов регионального уровня и развиваться по модели самостоятельного управления (чисто организационной деятельности), но не управления-хозяйствования.

Вместе с тем модель организационной деятельности имеет экстенсивный характер в условиях "слабого" малого бизнеса; в малых городах и других небольших населенных пунктах эта модель привела к абсолютной монополизации всех торгово-производственных сфер деятельности; и как следствие - к большой безработице, низким зарплатам, пассивности населения.

Поэтому, на наш взгляд, следует отказаться от данной модели местного самоуправления. Во всяком случае, в рамках сельской территории давно необходимо было создать новые сельскохозяйственные комплексы, а не надеяться на то, что каждый станет фермером. Для образования фермерского хозяйства нужны средства производства, достаточно затратные для одного жителя или даже семьи, а потому здесь как раз уместно возродить коллективное хозяйствование; образовать совхозы. Для обеспечения сбыта продукции, как фермерами, так и муниципальными хозяйствами, следует заключать долгосрочные договоры поставок с соседними муниципалитетами. Организационный потенциал муниципалитетов здесь немал, однако уже третье десятилетие практически не используется.

Для возрождения городов как хозяйствующих субъектов, особенно моногородов - городов с единственным градообразующим предприятием, необходима уже финансово-экономическая поддержка субъекта Федерации, а не муниципалитета, здесь органы местного самоуправления могут оказывать лишь организационную помощь.

Следует обратить внимание и на организацию социальной составляющей каждой из двух обозначенных моделей. Социальность местного самоуправления должна проявляться не только в определении обслуживаемых объектов социального назначения, но и в создании наиболее эффективного механизма самостоятельной на общее благо деятельности жителей муниципального образования, особенно наиболее активной и жаждующей реализации молодежи.

Необходимо ввести "патрулирование" наиболее важных с социальной, а также с культурно-просветительской (при выборе социально-хозяйственной модели - с производственно-организационной) точки зрения объектов учащимися старших классов общеобразовательных школ, студентами техникумов и колледжей в форме трудовой деятельности на условиях волонтерского движения. Курироваться данная деятельность должна совместно органами местного самоуправления (выбор объекта патрулирования, определение объема полномочий) и образовательным учреждением, где проходят обучение волонтеры (определение порядка деятельности, распределение полномочий, ответственности, контроль за осуществлением деятельности и подготовка к ее осуществлению). К объектам, обслуживаемым посредством деятельности волонтеров, могут быть отнесены дома престарелых, дома ребенка, приюты для животных, лесопарковые зоны, социально-информационные службы и др.

Если в течение небольшого периода времени в году (например, одной-двух недель) учащиеся и студенты будут уделять внимание нуждам муниципалитета, то это не повлияет на их учебный процесс, но при этом создаст уверенность в том, что, несмотря на свой молодой возраст, эти люди полезны и нужны, что от их действий что-то зависит; придет понимание того, что территория муниципального образования - это общий дом.

С одной стороны, предлагаемое нововведение снимет проблему бездеятельности школьников и студентов средних учебных заведений (как правило, до получения образования и официального поступления на работу для проявления активности у них нет никакой возможности), создаст условия для непосредственного видения проблем муниципального образования, выбора будущей профессии или сферы деятельности, так как при волонтерской деятельности они получат необходимый опыт. С другой стороны, наладится взаимосвязь между органами местного самоуправления и молодыми жителями муниципального образования, то есть возникнет взаимосвязь между властью и населением, появится дополнительная возможность по решению вопросов местного значения на тех объектах социальной инфраструктуры и хозяйствования, где не хватает рабочих рук; снизятся финансовые расходы муниципального образования, связанные с осуществлением ряда полномочий.

Выбор финансовой модели местного самоуправления. Ныне действующий Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ относительно формирования доходной части бюджета муниципальных образований основывается на положениях Бюджетного кодекса РФ*(21), где к числу налоговых доходов местных бюджетов относятся: местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц), отчисления от федеральных налогов; также могут устанавливаться единые нормативы отчислений от федеральных налогов и соборов, региональных налогов, местных налогов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением (ст. 61-6,3.1). В качестве неналоговых доходов местных бюджетов Бюджетным кодексом РФ определены доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий; доходы от продажи имущества - также с некоторыми исключениями; доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налоговых и иных обязательных платежей, и др. (ст. 62).

Между тем финансовое обеспечение местного самоуправления явно недостаточно*(22). В частности, в научной литературу указывается на то, что муниципальные образования имеют дотационный характер, их полномочия так и не были обеспечены поступлением надлежащих финансовых средств, а потому они полностью зависимы от лояльного отношения к ним органов власти вышестоящего уровня*(23). Сам смысл самоуправления теряется вследствие отсутствия финансовой основы деятельности*(24).

Основными проблемами обеспечения местного самоуправления являются: закрепление минимальной финансовой обеспеченности не на основе закона, а посредством договора с вышестоящими органами власти; отсутствие возможностей для самофинансирования местного самоуправления.

Для решения первой проблемы достаточно вернуть прежнюю формулу Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления РФ, закреплявшую минимальную финансовую обеспеченность. Самофинансирование местного самоуправление возникнет при пересмотре экономической политики страны с целью обеспечения возможности для развития немонополизированных субъектов хозяйствования.

Исходя из анализа положительной практики осуществления местного самоуправления (регулирования и реализации законодательных положений) можно, на наш взгляд, выделить следующие финансовые модели местного самоуправления:

1) модель самофинансирования;

2) модель софинансирования.

Если первая предполагает наличие самостоятельной финансовой деятельности муниципалитета, то вторая основывается не на дотационной основе, а на законом определенной обеспечительной системе осуществления местного самоуправления. Дотационная модель как исключающая самостоятельность органов местного самоуправления в принятии решений, не может вообще выделяться в качестве приемлемой модели.

Ошибочен и такой вариант самофинансирования как получение банковских кредитов, принятие иностранных заемных обязательств и т.д., предполагающий действие муниципального образования в качестве коммерческой организации. Ведь следует заметить, что просрочка взятых под большие проценты кредитов влечет негативные последствия не для органов местного самоуправления, принявших решение о получении кредита, а для населения муниципального образования, результатом чего является "банкротство" муниципального образования либо, в лучшем случае, - нарушение прав жителей муниципального образования на должное обеспечение решения вопросов местного значения.

Объем поступлений в местный бюджет должен соответствовать объему полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. Лишь при создании социально-хозяйственной модели местного самоуправления может быть использован такой инструмент финансовой политики как кредит - в государственных банках и под процент инфляции; а при стихийном бедствии или угрозе его наступления - дотации и субвенции.

Так как у муниципальных образований вследствие их социально-организационной модели деятельности отсутствуют, по сути, иные источники доходов, кроме налоговых поступлений, которые при разрушенной экономике в стране малы, то на данный момент нет никакой возможности и для введения модели самофинансирования муниципальных образований.

Модель софинансирования предполагает сочетание двух источников: местных налогов и сборов, их уровень должен определяться представительным органом местного самоуправления в рамках ставок, установленных законом, и расходоваться на деятельность, связанную с решением культурно-экономических вопросов местного самоуправления, улучшения благоустройства территории, принятия к своему ведению диспозитивных (то есть выбранных самим муниципалитетом для решения) вопросов правового регулирования. Конкретные статьи расходов в данном случае должны определяться самостоятельно. Доход от осуществления хозяйственной деятельности муниципального образования должен поступать для реализации выше обозначенных статей расходов, чтобы обеспечивалась пропорция: чем эффективнее деятельность муниципалитета, тем лучше благоустройство территории.

Расходы, связанные с осуществлением выборов на территории муниципального образования и проведением иных форм непосредственной демократии, содержанием органов местного самоуправления, информационно-техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления, содержанием объектов социального назначения, в частности детских садов, пунктов медицинской помощи и т.д., должны финансироваться путем ежегодно выделяемых средств на соответствующие нужды, закрепленные отдельной строкой в каждом бюджете субъекта РФ, на основе общей методики расчета, определенной Правительством РФ. Например, расходы муниципалитета, связанные с выполнением конкретного полномочия, должны исчисляться, исходя из затрат на содержание конкретного объекта (в частности, детского сада) и их количества в данном муниципалитете; затраты на один детский сад - на основе средних цифр материального обеспечения детского сада в регионе.

Выполнение полномочий, не требующих обеспечения организуемых граждан материально-техническими средствами, должны осуществляться в рамках средств, отпускаемых на обеспечение деятельности органов местного самоуправления. В случае необходимости обеспечения граждан материально-техническими средствами, соответствующие средства или денежные средства на их приобретение должны предоставляться органом государственной власти, ответственным за реализацию соответствующего полномочия, например, государственном органом в сфере охраны лесов; государственным органом по борьбе с терроризмом и экстремизмом.

Разделение расходов на две группы - финансируемых за счет собственных средств и финансируемых за счет переданных из бюджета субъекта РФ в качестве обязательного финансирования средств должно проводиться на основании возможности четкого определения объема финансирования соответствующих статей бюджета (например, при установлении зарплаты муниципальным служащим, затрат, необходимых для проведения выборов) и обеспечения заинтересованности населения в увеличении доходов местного самоуправления, что достижимо, если уровень благосостояния населения будет зависеть от уровня поступлений денежных средств в местный бюджет.

Кроме того, муниципалитеты должны получить право ставить вопрос о нехватке выделенных им средств путем обращения к главе субъекта РФ, который должен обеспечить финансирование (с помощью проверки перечисления денежных средств, их получения и расходования, если средства были выделены, но не получены; либо инициировать процедуру внесения изменений в бюджет субъекта РФ, если выделенных средств явно недостаточно для покрытия всех необходимых расходов). Неполучение в течение месяца ответа от главы субъекта РФ, а также неполучение в течение двух месяцев надлежащих средств должно являться законным основанием для приостановления исполнения полномочий органами местного самоуправления в соответствующей части (при этом среди недофинансированных объектов, прекращение деятельности которых может быть приостановлено, не могут быть определены объекты, обеспечивающие жизнедеятельность населения муниципального образования). Вред, причиненный в результате отсутствия надлежащего финансирования либо вследствие необращения главы муниципального образования или представительного органа местного самоуправления с соответствующим требованием, должен подлежать возмещению соответствующими органами и должностными лицами.

Здесь необходимо отметить и взаимосвязь между установлением определенной организационной модели местного самоуправления, количества территорий, на которых должны быть созданы муниципальные образования, и оплатой расходов, идущих на выборы и содержание муниципального аппарата. Если это будут расходы сугубо государственные (Российской Федерации или субъектов РФ), то будут оцениваться уже с иных позиций, чем сейчас; а, следовательно, под предлогом приближенности органов власти к населению не будет происходить стремительного (начиная с 2000-х годов) увеличения числа муниципалитетов и органов местной власти, их численности. Как вполне справедливо указано в научной литературе, с созданием дополнительных уровней местного самоуправления - поселений остро встает вопрос о подведении под них бюджетно-материальной базы, которой, как правило, не существует*(25).

Все проводимые муниципальным образованием финансовые операции, а также обращения органов (должностных лиц) местного самоуправления по поводу недофинансирования или нехватки финансирования должны подлежать публичному оглашению через средства массовой информации, в том числе через сайт муниципального образования; расчеты по финансовым операциям - подлежать опубликованию в официальном средстве массовой информации муниципального образования либо региона.

Модель софинансирования с предоставлением муниципалитетам права требования в отношении финансового обеспечения ряда расходных статей бюджета на основании персональных данных (численности населения, климатических условий и других) муниципального образования даст возможность муниципалитетам иметь не только формальную, но и реальную финансовую самостоятельность.

Подводя итоги исследования, следует отметить, что на сегодняшний день приемлемой территориальной моделью местного самоуправления является смешанная (двухуровневая в сельской местности и одноуровневая в городах), в качестве потенциально полезной организационной модели местного самоуправления следует принять модель "мэр - население, представительный орган", указывающую на применение активной формы народовластия; наиболее верной социально-экономической моделью на уровне муниципального района следует признать социально-хозяйственную модель, для остальных муниципальных образований в зависимости от их экономического потенциала и имеющихся потребностей - социально-организационную или социально-хозяйственную; единственно возможной на сегодняшний день финансовой моделью местного самоуправления выступает модель софинансирования.

Данный вариант самоуправления, направленный по предложенному вектору развития, как представляется, может способствовать реализации, а не отрицанию целесообразности конституционной формулы местного самоуправления.

 

Библиография

 

1. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского государственного университета. Серия 11: Право. 2008. N 3.

2. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8.

3. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9 (225).

4. Выдрин И.В. Сити-менеджеры в системе управления муниципальными образованиями // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2010. N 2-11.

5. Гонтмахер Е. Социальное государство и его перспективы // Отечественные записки. 2014. N 3 (60).

6. Еремин А.Р. К вопросу определения сущности местного самоуправления // Социально-политические науки. 2011. N 1.

7. Игуменов Е.В. Правовые аспекты института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ // Местное право. 2015. N 6.

8. Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. N 2 (52).

9. Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5.

10. Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. N 2.

11. Конышева Е.Г. Двухуровневая модель местного самоуправления: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2015. N 9.

12. Макаров И.И. О квазилегитимных способах развития местного самоуправления: к сравнительному анализу российских правовых экспериментов // Вопросы правоведения. 2014. N 6.

13. Макогон Т.И. Местное народовластие: констелляция формы и содержания // Вестник Томского государственного университета. История. 2013. N 5 (25).

14. Михалева Н.В. Конституционно-правовые модели местного управления и местного самоуправления (сравнительный анализ). Автореф. дис. _ канд. юрид. наук. М., 2005.

15. Нувахов Т.А. Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения // Власть. 2010. N 5.

16. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти - цель реформы местного самоуправления // Lex Russica. 2014. Том XCVI. N 7.

17. Пыркова О.М., Шишова И.А. Модели муниципального хозяйства // Региональное развитие. 2014. N 2.

18. Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // Lex Russica. 2009. Т. LXIII. N 2.

19. Шевандрин А.В. "Электронный муниципалитет" как перспективная модель эффективного местного самоуправления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. N 31.

20. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // Lex Russica. 2009. Т. LXIII. N 2. С. 365-366; Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9 (225). С. 150-151; Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти - цель реформы местного самоуправления // Lex Russica. 2014. Том XCVI. N 7. С. 774-777.

*(2) См.: Михалева Н.В. Конституционно-правовые модели местного управления и местного самоуправления (сравнительный анализ). Автореф. дис. _ канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11-12; Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 5.

*(3) См., например: Конышева Е.Г. Двухуровневая модель местного самоуправления: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 947.

*(4) См.: Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 69-71; Макогон Т.И. Местное народовластие: констелляция формы и содержания // Вестник Томского государственного университета. История. 2013. N 5 (25). С. 93; Игуменов Е.В. Правовые аспекты института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ // Местное право. 2015 N 6. С. 23-34.

*(5) См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 70; Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. N 2 (52). С. 66; Васильев В.И. Указ. соч. С. 160-161; Выдрин И.В. Сити-менеджеры в системе управления муниципальными образованиями // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2010. N 2-11. С. 72-73; Игуменов Е.В. Указ. соч. С. 24-26, 34.

*(6) См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 365-366.

*(7) См.: Федеральный закон от 20 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(8) См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 03.07.2016 N 298-ФЗ).

*(9) См.: Макаров И.И. О квазилегитимных способах развития местного самоуправления: к сравнительному анализу российских правовых экспериментов // Вопросы правоведения. 2014. N 6. С. 90.

*(10) См.: Ильиных А.В. Указ. соч. С. 64.

*(11) См. подробнее: Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. 2014. N 2. С. 29.

*(12) См., например: Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 72; Васильев В. И. Указ. соч. С. 158.

*(13) См., например: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 70; Ильиных А. В. Указ. соч. С. 66; Васильев В.И. Указ. соч. С. 160; Выдрин И.В. Указ. соч. С. 72-73.

*(14) См.: Ильиных А.В. Указ. соч. С. 65-66; Выдрин И. В. Указ. соч. С. 72-73.

*(15) См.: Шевандрин А.В. "Электронный муниципалитет" как перспективная модель эффективного местного самоуправления // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. N 31. С. 29.

*(16) См., например: Еремин А.Р. К вопросу определения сущности местного самоуправления // Социально-политические науки. 2011. N 1. С. 48.

*(17) См.: Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского государственного университета. Серия 11: Право. 2008. N 3. С. 64.

*(18) См.: Михалева Н.В. Указ. соч. С. 11-12.

*(19) См.: Гонтмахер Е. Социальное государство и его перспективы // Отечественные записки. 2014. N 3 (60). С. 154.

*(20) См.: Пыркова О.М., Шишова И.А. Модели муниципального хозяйства // Региональное развитие. 2014. N 2. С. 70.

*(21) См.: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 N 345-ФЗ).

*(22) См., например: Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования. С. 74; Васильев В.И. Указ. соч. С. 159.

*(23) См.: Нувахов Т.А. Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения // Власть. 2010. N 5. С. 76; Васильев В.И. Указ. соч. С. 159.

*(24) См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. С. 5.

*(25) См.: Нувахов Т.А. Указ. соч. С. 76.