Формирование системы таможенных учреждений и системы таможенной службы России

 

В середине XVI века сложилась первая в нашей стране система таможенных учреждений с Посольским приказом во главе, ведавшим иностранными и таможенными делами, заключавшим торговые договоры с другими государствами, создававшим торговые представительства, договаривающимся с иноземцами о выгодных размерах таможенного обложения русских и иноземных товаров. Система обеспечивала довольно эффективный сбор таможенных пошлин на границе, на путях к местам торга и в местах торга (на ярмарках, торгах, сельских торжках и т.д.). Данная система послужила основой отечественной системы таможенных учреждений на многие века.

Во главе системы таможенных учреждений был Посольский приказ, ведавший иностранными, торговыми и таможенными делами. Вот как описывает Посольский приказ Г.К. Котошихин, кстати, работавший в нем подъячим: «Посолской Приказ; а в нем сидит думной дьяк, да два дьяка, подьячих 14 человек. А ведомы в том Приказе дела всех окрестных государств, …Да в том же Приказе ведомы Московские и приезжие иноземцы всех государств торговые и всяких чинов люди: и   судят торговых иноземцов, и росправу им чинят с Рускими людми, в одном в том Приказе. Да в том же Приказе … собирают денги с тех городов, которые в том Приказе ведомы, с кабаков и с таможенных доходов,   погодно; собираются денги пленным на окуп… Да в том же Приказе ведомы печати: болшая государственная, которою печатают грамоты, что посылают во окрестные государства, другая что печатают грамоты жаловалные…»[12]

Созданная в тот период система таможенных учреждений была трехуровневой (и, кстати, сохранилась трехуровневой до наших дней), и включала:

1) Большую таможню, подчиненную Посольскому приказу (своего рода аналог нынешней Федеральной таможенной службы). В Большую таможню Посольского приказа (Большую Московскую таможню) входили структурные подразделения:

- Посольская новая таможня, отвечавшая за организацию сбора таможенных пошлин с иностранных купцов;

- Померная изба, отвечавшая за сбор пошлин с продажи меримых, сыпучих товаров (пшеницы, ржи, разных круп и т.п.);

- Мытная изба, отвечавшая за сбор пошлин с продажи леса, дров, скота, корма;

- Конюшенная изба (сбор пошлин с продажи лошадей).

2) уездные таможенные избы (своего рода аналог нынешних региональных таможенных управлений (РТУ). Располагались в уездах – бывших удельных княжествах. Возглавлялись таможенными головами. Как правило, были подконтрольны воеводам – начальникам уездов;

3) таможни и таможенные заставы (как сейчас – таможни и таможенные посты). Располагались на границах, в местах торга, а также в местах проезда к местам торга – на дорогах, мостах, переправах. Возглавлялись таможенными головами. Как правило, подчинялись уездным таможенным избам.

Собранные таможниками таможенные пошлины поступали, как правило, в Приказ Большой казны, а временами – в Приказ Большого прихода, куда обычно поступали налоги (подати и др.). Ныне, как известно, таможенные пошлины поступают в Федеральное казначейство Российской Федерации (Казначейство России), т.е. аналогия и здесь налицо.

Между прочим, российские дипломаты, начиная с 2002 года (Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина № 1278 от 31 октября 2002 года), отмечают свой профессиональный праздник «День российского дипломатического работника» 10 февраля – в честь создания 10 февраля 1549 года Посольского приказа, отвечавшего в Российском государстве, в том числе, и за таможенное дело. Первым начальником (судьей) Посольского приказа был талантливый организатор, член Избранной рады, дьяк Висковатый Иван Михайлович, который, не будучи боярином (а именно бояре, как правило, возглавляли приказы, т.е. были министрами, говоря современным языком), успешно и в течение длительного времени отвечал за посольские и таможенные дела.

Вместе с образованием Посольского приказа была создана подчиняющаяся ему или даже входящая в его структуру Большая таможня (Московская Большая таможня), которую можно считать первым российским государственным центральным таможенным учреждением,или же, скорее, считать таковым сам Посольский приказ, если исходить из того, что Большая таможня была структурным подразделением данного приказа. Судя по документам, Московская Большая таможня, как и сам Посольский приказ, играли главную, организующую роль в сборе таможенных пошлин в стране: см. например: Наказ Большой Московской таможне 1681 г. «О сборе таможенных пошлин»[13]; Именной указ с боярским приговором 1683 г. «О введении на новом Гостином дворе весов и контарей в Московской Большой Таможне, о определении при весах сторожей и о смотрении за ними таможенным Головам»; Именной указ с боярским приговором 1683 г. «О взыскании таможенной пошлины с товаров, данных кому-либо из приказов, по Таможенному Уставу с продажной цены», в котором говорилось, что «указ в приказе Большой Казны записан в книгу, и о том в Московскую Таможню и в городы, в которые пристойно, к таможенным Головам послать памяти»[14]; Именной указ с боярским приговором 1683 г. «О подаче в приказ Большой Казны списков с таможенных выписей, как на привозимые в Москву, так и на отвозимые оттуда товары для проверки городовых таможенных книг», в котором повелевалось «указ в приказе Большой Казны подъячим всем сказать, а в Московскую Большую Таможню к головам с товарищи послать память»[15]; Именной указ 1684 г. «О невзыскании в Московской Таможне пошлин с товаров, привозимых для Сибирского и Тобольского Митрополита Павла по оценке на двести рублей»[16]; Именной указ 1684 г. «О явке торговым людям привозных товаров в Московской Большой таможне, с запискою оных в книге, и о непродаже товаров без уплаты пошлин под опасением денежного взыскания и телесного наказания»[17]; и др.

Получается, что именно Посольский приказ (с находившейся в его подчинении Московской Большой таможней) стал первым центральным государственным органом в России, ведавшим таможенным делом, заключавшим торговые договоры с иноземными государствами, судившим иностранных купцов (свидетельством чему служит, например, «Объяснение призванных в Посольский приказ российских гостей на запрос не делает ли какого подрыву российскому купечеству торговый договор с армянами, в 1667 г. заключенный»[18]), формировавшим таможенную политику, готовившим таможенные грамоты, рассчитывавшим размеры таможенных пошлин, регулировавшим русскую торговлю. Получается также, что историческим днем зарождения первого центрального таможенного государственного органа целесообразно считать 10 февраля 1549 года – день создания Посольского приказа.

Здесь уместно отметить, что российские таможенники отмечают свой профессиональный праздник – «День таможенника Российской Федерации» – в другой день – 25 октября (согласно Указу Президента Российской Федерации Б. Ельцина № 811 от 4 августа 1995 года), что связано, скорее всего, с более поздним событием, чем создание Посольского приказа, состоявшимся через 104 года, а именно – принятием 25 октября 1653 года царем Алексеем Михайловичем Романовым Торгового устава – Именного указа с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием по сколько взято и с каких товаров».

К середине XVI века следует также отнести принятие первого отечественного законодательного акта о государственной службе. В 1556 г. по инициативе Ивана IV Грозного было принято Уложение о службе – законодательный акт, утвердивший сложившийся в России к середине XVI века порядок службы и закрепивший внесенные в него существенные изменения, связанные с комплексом государственных реформ, завершивших историческое оформление Русского государства и закрепление им значимого геополитического положения.

В XV-XVI веках в процессе становления Русского государства образуется Государев двор – прообраз единого госаппарата, совокупность высших госслужащих. Институт Государева двора представлял собой своеобразную систему чинов, которые образовывались исторически, на протяжении веков, такие, как: боярин, окольничий, дьяк, воевода, конюший, думный дворянин, печатник, наместник, посадник, волостель, таможенный голова, таможенный целовальник. Эту систему российской госслужбы закрепило Уложение о службе 1556 года. Служилые люди (чины), представлявшие Государев двор, возглавляли центральные и местные органы власти, занимали военные должности. Например, начальниками приказов (министрами, говоря современным языком) были бояре или дьяки, иногда окольничие или печатники.

Сложившаяся к тому времени система таможенной службы формировалась путем применения двух кадровых принципов: 1) подбор таможенных кадров по принципу на веру; 2) откупной принцип подбора кадров. Соответственно этому, система таможенной службы включала две группы таможенных кадров:

1) выборные, верные таможники – верные таможенные головы и таможенные целовальники. Выбирались земскими или посадскими общинами из «верных», «излюбленных», т.е. надежных людей, которые пользовались авторитетом, усердно трудились, были зажиточными, не бражничали, т.е. не злоупотребляли хмельным. Как свидетельствуют документы, «к таможенному сбору выбирали голов и целовальников людей добрых и пожиточных, и ведая чью к Богу душевную добродетель и правду, а не воров и не бражников, а они б земские старосты и все посадские люди того за головами и за целовальниками смотрели накрепко и государевым ничем корыстоваться не давали, и будучи у таможенного сбору великого государя казну не пропивали б, и на приказные расходы не оставляли, да и сами б таможенные головы и целовальники, будучи у того сбору таможенных пошлин и сборов своих не крали, и не пили, и своими товарами беспошлинно не торговали, и по свойству и по дружбе пошлинными деньгами никому не поступались, и в долги никому не давали, и на государевы таможенные деньги товаров себе не покупали, и ничем не корыстовались, и воеводам в поминках ничего не носили, и в таможенных сборах великому государю радели и во всем искали прибыли»[19].

Начало выборам таможенных голов и таможенных целовальников, по всей видимости, положил первый Земский Собор 1549 г., на котором было введено местное самоуправление общин, ограждающее их от притязаний центральной администрации и боярского произвола. Иван IV на Соборе «объявил представителям общин, что по всему государству, по всем городам, пригородам, волостям и погостам и даже в частных владениях бояр и других землевладельцев должны быть избраны самими жителями старосты и целовальники, сотские и дворские; для всех областей будут написаны уставные грамоты, при помощи которых области могли бы управляться сами собой без государевых наместников и волостелей»[20]. И далее царь объявил: «И мы, жалуючи крестьянство для тех великих продаж и убытков, наместников и волостелей и праветчиков от городов и волостелей отставили; а за наместничьи и волостелины ни за праветчиковы доходы и за присуд, и за их пошлинных людей пошлины велели мы посадских и волостных крестьян пооброчити деньгами для того, чтобы крестьянству продаж и убытков не было, и нам бы от них на наместников и на волостелей и на праветчиков, и от наместников и от волостелей и от праветчиков на посадских и на волостных людей челобитья и докуки не было, и поса­ды и волости от того не пустели. А велели мы во всех городах и в станах и в волостях учинить старост излюбленных, кому меж крестьян управу чинить и наместничьи и волостелины и праветчиковы доходы собирать и к нам на срок привозить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею, от которых бы им продаж и убытков и обиды не было, и разсудити бы их умели в правду безпосульно и безволокитно, и за наместничий доход оброк сбирать умели и к нашей бы казне на срок привозили без недобору»[21].

Таможенные головы и таможенные целовальники выбирались сроком на один год. Такой временной период был вызван, видимо, тем, что в те времена собранные пошлины, как и налоги (подати) сдавались в государственную казну один раз в год. Выборы проходили, как правило, после сбора урожая, 1 сентября, в праздник Нового года. Процедура выборов включала клятву и торжественное целование креста (отсюда название – «целовальники»). Таможенный голова руководил таможенной заставой, таможней или уездной таможенной избой. Таможенные целовальники помогали таможенному голове. Таможенный голова утверждался царским указом. В течение этого года труд верных таможенных голов и верных таможенных целовальников не оплачивался (поэтому они и избирались, как правило, из зажиточных крестьян, зажиточных посадских людей или из купцов). Зато после истечения года и верной, честной, бескорыстной службы таможенные чины щедро одаривались, в том числе богатыми подарками царя таможенным головам.

В обязанности верных таможенных голов и верных таможенных целовальников входило:

– собирать таможенные пошлины;

– проверять наличие у купцов торговых и проезжих грамот;

– учитывать все привозимые на место торга товары;

– взыскивать штрафные деньги за нарушение таможенных правил;

– отбирать в казну протаможенные товары;

– осуществлять контроль ценообразования, влиять на определение таможенной стоимости товаров;

– выдавать торговым людям на их товары таможенные «выписи» и проезжие грамоты с печатями и указанием отпущенных товаров, «и что с них взято пошлин»;

– обеспечивать приоритет казны (государства) в перемещении и приобретении иностранных товаров. Здесь имеется в виду, прежде всего, соблюдение статьи (перечня) заповедных товаров, требовавшей «вредное из-за границы не ввозить/полезное за границу не вывозить», а также пополнение казны серебром в виде иностранных монет, поскольку своего серебра в стране было очень мало, его добыча была налажена позже;

– присутствовать при заключении крупных торговых сделок;

– вести запись собранных денег в таможенной книге, указывая виды пошлин, лиц и товары, с которых взято. Как указывалось на этот счет в одной из уставных таможенных грамот: «Всякие деньги расписати по месячно, скалка в котором месяце каких денег собрано, и что сверх окладу прибрано или не добрано». Здесь под окладом понимался размер таможенной пошлины;

– разрешалось выдавать деньги из собранных таможенных и кабацких пошлин на местные общинные нужды – городские или сельские, учитывая расходы в таможенных книгах;

– приобретать необходимое для осуществления таможенной деятельности, учитывая расходы в таможенных книгах;

– следить за воеводами, дьяками и подъячими, их родственниками и людьми, чтобы они никакими товарами не торговали, на соболиные и иные промыслы не отпускали, и деньгами с торговыми людьми не складывались, и чтобы не привозили с собой товаров больше, чем официально разрешалось в проезжих грамотах;

– отчитываться перед земскими или посадскими старостами и всеми мирскими людьми о своей деятельности.

Права и обязанности таможенных голов указывались в выдаваемых им уставных таможенных грамотах. Наиболее наглядные примеры – таможенная Весьегонская грамота 1563 г. и таможенная Новгородская уставная грамота 1571 г. «О сборе пошлин на Торговой Стороне и Государевой опричнине»[22].

2) откупные таможники – купцы, предприимчивые крестьяне или посадские люди, которые брали таможню или таможенную заставу в откуп (т.е., по сути, в аренду) с правом взимания таможенных пошлин. Как правило, откуп брался на один год с предварительной уплатой определенной суммы (не ниже дохода данного таможенного учреждения за прошлый год). Половина суммы уплачивалась сразу, а другая половина – по истечению года. Полученное, сверх этого, шло в прибыль откупному таможнику. Договор о передачи таможни в откуп оформлялся в виде откупной таможенной грамоты. Таможенный голова контролировал работу откупной таможни, и в случае серьезных нарушений мог прекратить откуп.

В то давнее время сложилась, по сути, своеобразная философия таможенного дела[23], способствующая ответственному и доверительному исполнению обязанностей таможенными должностными лицами, основная масса которых были выборными чинами, избранными из лучших людей, морально ответственными перед общиной за свой таможенный труд.

Уложение о службе 1556 года не только закрепило сложившиеся систему и порядок государевой службы. В Уложении впервые была предпринята попытка отмены «корма» («кормлений») как формы оплаты труда чинов. Дело в том, что на Руси с давних времен чины княжеской, а затем государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на «корм», выдавая княжескую грамоту, и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Другой формой оплаты труда было пожалование земель в вотчину. Однако эти земли забирались обратно после оставления службы. Редко когда вотчины оставлялись в наследство. Уложением о службе 1556 года кормление местных властей (например, волостелей) было заменено местным самоуправлением – созданы земства (малые вече).

Уложение о службе значительно способствовало замене «корма» государевых служащих (чинов) денежными и поместными окладами. Однако порядок «кормления» частично бытовал до принятия Табели о рангах Петром I в 1722 году. Институт Государева двора и поместно-дворянской службы, а также основной каркас приказной системы тоже функционировали вплоть до преобразований Петра I. И сама передовая для того времени форма правления – сословно-представительная монархия – просуществовала до реформ Петра I, который ввел абсолютную монархию, отменив участие народа (общества) в управлении государством.