2020-05-12
107Практика кадровой работы с персоналом
государственной гражданской службы
Учебные вопросы:
1. Разработка законодательной базы государственной службы.
2. Основные требования к служебному поведению персонала.
3. Механизм обеспечения образцового служебного поведения чиновников.
Основная литература:
О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Мельников В.П. Механизм формирования ответственности административных кадров России // Государственная кадровая политика и механизм ее организации. М., 2002. С. 180–195.
Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005. Гл. 3, 7, 8.
Государственная гражданская служба России: Нормативно-правовые акты: Учебное пособие / Автор-составитель д.и.н., проф. В.П. Мельников. М.; Курск, 2007. Разд. 2.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845. Разд. 5.
Устав о службе по определению от Правительства // Свод законов Российской Империи. Т. 3. Кн. 1. М., 1910.
Дополнительная литература:
О присяге на верность службе (1719 г.) // Государственная гражданская служба России: Нормативно-правовые акты. Т. 1. Ч. 1. М.; Курск, 2007. С. 25.
Генеральный Регламент государственных коллегий (1720 г.) // Государственная гражданская служба России: Нормативно-правовые акты. Т. 1. Ч. 1. М.; Курск, 2007. С. 43–45.
Об исполнительской дисциплине служащих (1724 г.) // Государственная гражданская служба России: Нормативно-правовые акты. Т. 1. Ч. 1. М.; Курск, 2007. С. 46.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845. Разд. V // Государственная гражданская служба России: Нормативно-правовые акты. Т. 1. Ч. 1. М.; Курск, 2007. С. 59–63.
Устав о службе по определению от правительства. Гл. V. Общие обязанности служащих. СПб., 1896 // Государственная гражданская служба России: Нормативно-правовые акты. Т. 1. Ч. 1. М.; Курск, 2007. С. 48–53.
1. Нормативное обеспечение
служебного поведения гражданских служащих
В историческом опыте организации государственной службы России значительный интерес представляет нормативное обеспечение законодательно установленного служебного поведения гражданских служащих, осуществляющих на порученных должностях цели и функции государства. Служебное поведение как совокупность действий гражданских должностных лиц, исполняющих в рамках юридически утвержденных полномочий свои обязанности по должности в процессе взаимодействия между собой и с внешней средой[1], – со времени оформления института гражданской службы в первой четверти XVIII в. всегда было предметом постоянного внимания со стороны российского правительства.
За XVIII – начало XX вв. субъекты верховной власти и высшие государственные управленческие органы создали основательную нормативную базу в виде указов, уставов, положений, рескриптов, правил, инструкций, посредством которых правительство оказывало регламентирующее воздействие на формирование и совершенствование определенного основными законами государства служебного поведения персонала гражданской службы.
(слайд) Завершение оформления единого централизованного государства на рубеже XVII–XVIII вв., организация государственного управления с учетом европейского опыта, выделение гражданской службы в самостоятельный особый управленческий институт, необходимость постоянной оптимизации служебных отношений в ее системе, значение государственного регулирования развития промышленности, торговли и других жизненно важных отраслей, – все это поставило перед правительством Петра Первого масштабную задачу развертывания активной и разносторонней законодательной работы.
(слайд) Среди нормативно-правовых документов наиболее распространенными являлись: Регламенты, Манифесты, Указы. Регламентами определялась общая структура, статус и направления отдельных государственных учреждений, например, петровских отраслевых коллегий или возникших позднее министерств.
Манифесты издавались в связи со сменой субъекта верховной власти на монаршем престоле или по причине крупных реорганизаций в политическом устройстве государства. Они были обращены ко всему населению.
Государевы Указы или указы Сената от имени государя касались учреждения определенных административных учреждений и их статуса, введения важных государственных должностей в управлении и их полномочий; создания новых административно-территориальных единиц; развития системы государственной службы; формирования ее кадрового корпуса на основе изменений в кадровой политике и т.д.
Исторический опыт свидетельствует, что российское правительство действительно вело активную законодательную работу, особенно с петровской эпохи, в том числе по вопросам государственного строительства, государственного управления, организации государственной службы, формирования кадров государственного аппарата, управления персоналом административно-политических органов и прочих проблем жизнедеятельности государства и общества.
За период правления Петра I было принято более 3-х тысяч нормативно-правовых актов. Во второй четверти XVIII в. издавалось ежегодно не менее 200 законов и других установлений. За 1726–1750 гг. правительственные органы приняли около 5 тысяч актов.
Наиболее интенсивное развитие законодательства имело место в XIX в. Важным событием в этом отношении стала систематизация нормативно-правовых актов российского правительства, начиная с Соборного Уложения 1649 г., и издания Первого собрания Полного собрания законов Российской Империи в 1830 г., что было осуществлено под руководством М.М. Сперанского по поручению Николая I. Это первое собрание объединило в своих томах более 30 тыс. законодательных актов, начиная с Соборного Уложения 1649 г. и заканчивая Манифестом о восшествии на престол императора Николая Первого 12 декабря 1825 г. (Балугьянский Михаил Андреевич) (СВОД законов Российской империи 15 томов, далее 1842 и 1857 годы)
Законы о высших и центральных учреждениях
О местных
О службе чиновников
О сословиях
о полиции, цензуре и ссылках
Второе собрание выходило ежегодными выпусками с 1830 по 1884 гг. В это собрание вошло более 60 тыс. правовых актов в 55 томах, начиная с декабря 1825 г. и завершая февралем 1881 г. И, наконец, последнее, Третье собрание Полного собрания законов Российской Империи, состояло из 33 томов, охватывало время с 1881 по 1916 гг. и включало в себя более 40 тыс. нормативно-правовых актов[2].
Причем в этом массиве документов большое место занимали вопросы приема кадров на службу, назначение на должности кадровой работы, управления персоналом аппарата, профессионального развития и служебного поведения. По подсчетам специалистов в период с 1830 по 1840 гг. обнаружено свыше 300 такого рода регламентов, указов, правил. Такого же рода учет с 1850 по 1860 гг. зафиксировал более 200 актов о формировании состава служащих, чинопроизводстве, поощрении за добросовестную службу, взысканиях за нарушение должностных обязанностей, требованиях к служебному поведению персонала и др.
В петровскую эпоху наиболее значительными нормативными документами, содержавшими принципиальные положения о служебном поведении гражданских служащих были такие установления, как «О присяге на верность службе» (1711 г.), «О воспрещении взяток и о наказании за оное» (1714 г.), «О безволокитном и правом вершении дел» (1719 г.), «Генеральный Регламент Коллегий» (1720 г.), «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных» (1722 г.), «О хранении законов гражданских и невершении дел против Регламентов» (1722 г.), «Об исполнительской дисциплине Присутственных мест» (1724 г.), «Об исполнении служителями приказов своих начальников» (1724 г.) и др.
Во второй половине XVIII в. требования должного исполнения чиновниками служебных обязанностей вошли в целую группу указов Екатерины Второй и Правительствующего Сената, в том числе «О прекращении в Сенате междоусобного несогласия и разделения на партии» (1763 г.), «О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765 г.), «О штрафовании Присутственных мест за неисполнение по посланным указам на сроки» (1766 г.), «О распубликовании во всем Государстве об учиненных наказаниях за взятки и лихоимства» (1766 г.), «О надзоре Прокуроров за решением дел во всех департаментах Коллегий» (1767 г.), «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи» (1775 г.) с главами «О должности государева наместника», «О должности губернского или наместнического правления», «О городничем и его должности», «О прокурорской и стряпческой должности», «Устав благочиния» (1782 г.) и т.д.
Нормативная база официального служебного поведения персонала получила наиболее полную разработку в XIX в. Большое значение для формирования служебного поведения чиновников имели законодательные акты и нормативные установления императора, Государственного совета, Сената, Комитета министров, в том числе «Об искоренении лихоимства» (1802 г.), «О воспрещении приносить подарки Начальникам губерний и другим чиновникам» (1812 г.), Об исполнении указов Сената Присутственными местами и лицами в узаконенный срок (1815 г.), Устав о службе гражданской по определению от Правительства (1832 г.), О взысканиях с чиновников, служащих в Сибири (1834 г.), «Общий Наказ гражданским губернаторам» (1837 г.), «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» (1845 г.), «О порядке наложения административных взысканий за упущение по службе» (1849 г.), «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» (1849 г.), «О порядке увольнения со службы неблагонадежных чиновников» (1850 г.), «Правила о порядке ответственности высших чинов государственного управления по обвинению в нарушении долга службы» (1892 г.) и другие.
(слайд) В этих и других нормативных документах, прежде всего, определены основные принципы служебного поведения гражданских служащих России. Естественно, что на содержание принципов наложили тяжелую печать характер политической власти в лице абсолютной монархии; оставшиеся неосуществленными проекты введения конституционного правления; всевластие высшей бюрократической элиты; полное отсутствие до начала XX в. даже элементов демократии; исторически слишком поздняя отмена крепостного права (1861 г.) с ее сохранившимися еще полвека пережитками; деление населения на сословия, часть которых была вообще лишена каких-либо прав.
Поэтому принципы служебного поведения гражданских служащих разрабатывались, главным образом, исходя из интересов субъекта верховной власти, его ближайшего окружения и правящего сословия, целей и задач определявшейся ими внешней и внутренней политики государства.
Уже в первых законодательных актах о государственной службе начала XVIII в. были введены в действие такие принципы служебного поведения гражданских служащих, как «защита интересов государя и всего государства»; осуществление служебной деятельности в полном соответствии с государственными законами; добросовестное и профессиональное исполнение должностных обязанностей; сознание ответственности перед государством за доверенный участок управления; неукоснительное соблюдение ограничений, установленных для гражданских служащих и другие.
В многочисленных нормативных установлениях требования к служебному поведению персонала гражданской службы дополнялись и уточнялись. Принципиально важным служебным требованием к чиновникам являлась «верность службе государству». С 1711 г. в процессе процедуры поступления на службу гражданин в тексте присяги брал обязательство «ревностно» хранить «верность государству», защищать «до последних сил государственные интересы» [3].
Первый Устав о гражданской службе, а именно «Генеральный Регламент Коллегий» (1720 г.) содержал большую группу требований к служебному поведению президентов, вице-президентов, чиновников и канцелярских служителей. В качестве требований к служащим Петр Первый включил следующие положения: старание о «государственной и народной пользе», глубокое «знание своей должности», «верное, точное и прилежное ее исполнение», недопущение «оплошностей» или «пренебрежения в выполнении правил внутреннего распорядка государственных органов, проявление «честности» и «добросовестности» в ведении порученных дел, забота о «благе и славе России». Выступая, в частности, с ответной речью в связи с решением Правительствующего Сената о «поднесении» государю титула Императора Всероссийского 22 октября 1721 г., Петр Первый заявил, что нельзя ослаблять усилий по укреплению Отечества, «надлежит трудиться о пользе и прибытке общем, отчего облегчен будет народ»[4].
Принимавшиеся в дальнейшем главой государства нормативные распоряжения развили и конкретизировали Генеральный Регламент, как базовый законодательный акт. В инструкции Петра I от 6 апреля 1722 г. о порядке исполнения должностных обязанностей на местах от губернаторов и воевод требовалось исполнять указы государя и Сената в точно указанные сроки, не допускать волокиты в решении дел, прошения «челобитчиков» рассматривать своевременно и справедливо. В противном случае, «не взирая ни на какие персоны», нарушители подлежали штрафам, временной «ссылке на галерную работу» и даже «натуральной или политической смерти»[5].
Придавая принципиальное значение законности, как важнейшему принципу служебного поведения, Петр Первый утвердил особым указом 1722 г. все ранее принятые законодательные акты и потребовал от служащих всех рангов их строгого соблюдения с тем, чтобы решения государственных органов и должностных лиц имели законные основания. «Буде же кто сей наш указ преступит, – подчеркивалось в установлении, – …тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертью без всякие пощады, и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет»[6].
В нормативном обеспечении должного служебного поведения гражданских служащих правительство уделяло существенное внимание повышению ответственности служащих за образцовое ведение дел в рамках должностной компетенции. Во многих указах, положениях, правилах были установлены меры дисциплинарной, гражданской, административной и уголовной ответственности служащих за должностные проступки и преступления. В петровское правление служебные упущения или халатность наказывались выговорами, штрафами, отстранением от должности, а прямые крупные правонарушения – привлечением к суду нередко со смертным приговором[7].
(слайд) Предметом особого внимания требование ответственности в служебном поведении персонала стало в царствование Николая I. В 1831 г. Государственным советом было утверждено «Положение о дисциплинарных взысканиях за упущения по службе». Ответственного отношения к исполнению должностных обязанностей требовал «Устав о службе по определению от Правительства», утвержденный Николаем Первым в 1832 г. Наиболее подробно санкции за проявление недостаточной ответственности к решению той или иной управленческой задачи на должности были изложены в «Уложении о наказаниях уголовных исправительных», принятых в 1845 г.
В качестве наказаний за различного рода служебные правонарушения «Уложением» предусматривались обычный и строгий выговоры, вычеты из служебного стажа до одного года, штраф, понижение в должности, арест до семи суток, освобождение от занимаемой должности, полное увольнение из системы государственной службы с запрещением права занимать административные должности, привлечение к суду с возможным приговором к тюремному заключению, отправке в исправительные арестантские роты гражданского ведомства, ссылке на каторжные работы в Сибирь с последующим длительным поселением в губерниях этого края [8].
От гражданских служащих административных учреждений требовалась качественная профессиональная служба. Органы управления и их кадры были обязаны глубоко анализировать управленческую ситуацию и принимать во всех отношениях наиболее рациональные решения.
В этой связи исключительно актуален указ Петра Первого, принятый в 1718 г. и обращенный ко всем служащим системы гражданской службы: «Всем чинам, на службе состоящим помнить надлежит, чтобы все проекты решений весьма исправны, зело грамотны быть должны, – дабы казну государства зряшно не разорять и Отечеству ущерба не чинить».
Правительство проявляло высокую требовательность к действиям персонала всех административных структур. Губернаторы несли ответственность за качество работы всех губернских органов управления. В 1809 г., например, государем было обращено внимание на то, что в случае признания Сенатом решений губернских правлений незаконными их чиновники несли наказание в виде выговоров и штрафов. В то же время губернаторам, согласившимся с этими неверными постановлениями, делались лишь замечания. Указом государя за серьезные упущения губернских органов Сенату было предписано выносить губернаторам взыскания в форме выговоров. При этом о замечаниях и выговорах, объявленных Сенатом губернаторам, сообщалось в Комитет министров. На основании царского указа в течение 1825–1850 гг. Комитет министров и Сенат своими распоряжениями вынесли губернаторам в общей сложности 118 выговоров с занесением в личный послужной список этих должностных лиц [9].
Принимая меры по повышению ответственности всех управленческих звеньев и утверждению деловитости в деятельности должностных лиц, Николай I поддержал предложенное Комитетом министров положение, согласно которому губернаторы были обязаны в годовых отчетах освещать не только состояние промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, народного образования и других сфер, но и сообщать об их личных конкретных действиях, направленных на ликвидацию недостатков и упущений в указанных выше отраслях.
(Слайд) Требования к высокой должностной ответственности губернаторов были особо и детально определены в «Общем наказе гражданских губернаторам», который утвержден Николаем Первым 3 июня 1837 г. В отделе XIII этого «Наказа» указывалось, что «гражданские губернаторы подвергаются ответственности перед высшим правительством» … 1) Когда оказываются виновными в неисполнении или неточном исполнении Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и вообще предписаний начальства… 2) Когда по ревизии Сената … будет обнаружено, что они виноваты в допущении важных в губернии беспорядков и злоупотреблений… 3) Когда откроется, что они не употребляли усилий и стараний к пресечению взяточничества подчиненных им лиц, или даже и сами были причастны сему злу… 4) Когда они дозволят себе распоряжения, выходящие из пределов власти, законами или высшим начальством им предоставленной. 5) Когда будут обременять подчиненных поручениями, по закону в их обязанности не входящими… 7) Когда действуют своим лицом в таких случаях, которые подлежат рассмотрению Губернского Правления или его отделов… 9) Когда без разрешения начальства своим приказом введут в городах и селениях какие-либо новые устройства, обременительные для жителей и вопреки правилам проведут среди жителей незаконные денежные или натуральные сборы… 12) Когда допускают бездействие, упущения или отступления от установленных правил во взыскании казенных недоимок… 14) Когда в случае общих бедствий, сильных наводнений или пожаров, неурожаев, губернаторы не действуют всею данною им властью и не принимают всех возможных мер для пособия страждущим, разоренным или нуждающимся… 15) Когда они будут изобличены в умышленном или хотя и неумышленном, но неоднократном злоупотреблении вверенной им властью по всем губернским делам» [10].
Во всех этих случаях и им подобных Гражданские губернаторы подвергались ответственности, в том числе замечаниям, выговорам, штрафам и другим взысканиям вплоть до привлечения к суду и удалению от должности.
Требования к служебному поведению персонала нашли широкое отражение в Уставе о гражданской службе (1832–1896 гг.), этом главном нормативном документе, определявшем организацию и функционирование гражданской службы вплоть до начала 1917 г. В статьях Устава содержались следующие основные требования к служащим: добрая воля в исполнении порученного; усердие к общему добру; радение о должности; честность, бескорыстие и воздержание от взяток; здравый рассудок; человеколюбие; правый и равный суд всякому состоянию; покровительство невинному и скорбящему.
В соответствии с требованиями к служебному поведению персонала, официально утвержденными в Уставе, «все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно по существующим учреждениям и уставам и по приказаниям начальства, не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежность к порученному делу да почтутся наивящим для них стыдом, упущения же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением»[11].
В понятие «должное служебное поведение» Устав о гражданской службе включал знание персоналом всех государственных законов и уставов, неукоснительное следование их положениям, поскольку от исполнения законов зависело рациональное и эффективное управление делами государства. Устав требовал от Министров, Главноуправляющих, Генерал-губернаторов и губернаторов, от всех начальствующих лиц и служащих системы государственного управления направлять свои действия и распоряжения к единству, не допускать соперничества учреждений и лиц, неуклонно оказывать друг другу содействие для пользы службы[12].
Среди требований к служебному поведению персонала гражданской службы значительное место занимало строгое выполнение тех ограничений, в которые ставились чиновники и канцелярские служители в связи с назначением на государственные должности. Служащие всех департаментов, канцелярий и контор Правительствующего Сената не имели права брать на себя обязанности быть поверенными в делах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц.
Чиновникам административных учреждений запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых поручалась им в качестве служебного поручения. Они не должны были заниматься подрядами и поставками по месту работы, как сами лично, так и через родственников или подставных лиц. Государственные служащие не могли входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомств и в ходе реализации этих договоров. Устав о гражданской службе запрещал высшим и низшим чиновникам быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они служили[13].
В последней четверти XIX в. в условиях активного перехода России к рыночным отношениям десятки тысяч чиновников государственных органов становились либо учредителями или соучредителями частных промышленных и других кампаний, либо участвовали в их лицензировании, либо входили в Советы директоров новоиспеченных фирм, либо занимали в них штатные должности, оставаясь на должностях государственной службы.
Естественно, что предприниматели стремились использовать государственных чиновников для получения льготных условий хозяйствования. Отсюда массовое возникновение конфликтов интересов в системе государственной службы. Благодаря личной заинтересованности министерских чиновников, предприниматели получали дешевые кредиты, пониженные налоги, завышали цены на продажу произведенной продукции.
Правительство было вынуждено принять неотложные меры по ограничению участия чиновников в предпринимательской деятельности.
В декабре 1884 г. Александром III был утвержден указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и кампаниях». В соответствии с указом государственная гражданская служба высших начальствующих лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении: 1) железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ; 2) общественных и частных кредитных ассоциаций. Наряду с этим чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных кампаниях, так и в различного рода кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений.
Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве кампаний при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства. Согласно указу 1884 г., руководители были обязаны строго следить, чтобы «занятие частной должности, лицами, состоящими на государственной службе, не наносило ущерба служебным интересам и не препятствовало исполнению этими лицами обязанностей их по государственной службе». Начальству поручалось не допускать участия своих подчиненных в делах таких кампаний и товариществ, хозяйственная деятельность которых имела отношение к ведомствам или учреждениям, где эти чиновники занимали государственные должности. В свою очередь, должным лицам, ставшим учредителями или получившим какой-либо административный пост в торгово-промышленных кампаниях, запрещалось выступать ходатаями по делам этих кампаний в правительственных учреждениях.
Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее приняли участие в учреждении торгово-промышленных кампаний, или заняли в них те или иные должности, – закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в трехмесячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.
Утвержденные Александром III правила относились к высшим государственным чиновникам, занимавшим должности первых 4-х классов. В эту группу входили обер-прокуроры Сената и их заместители, министры, директора и вице-директора департаментов и канцелярий министерств, начальники главных управлений, губернаторы, вице-губернаторы, начальники областей, градоначальники, председатели и члены гражданских судов и другие «высшие должности и звания».
Через год после выхода в свет отмеченного выше Александровского указа, в июне 1885 г. Комитетом министров был подготовлен список должностей и чинов, на которые распространялись правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торгово-промышленных кампаниях. Он содержал около 100 наименований должностей Сената, Государственного совета, Комитета министров, министерств и главных управлений, губернских и областных правлений.
Однако, такого рода строгие государственные законы оказались недостаточными для преодоления конфликта интересов. По мере укрепления позиций капитализма в России росло влияние представителей этого сектора на государственный аппарат. По существу происходило сращивание промышленной и финансовой олигархии с государственной бюрократией.
По официальным данным, например, министра путей сообщения, в начале 90-х гг. на частной службе в железнодорожных обществах состояло 220 чиновников различных государственных ведомств, причем 65 из них занимали должности председателей, вице-председателей, директоров, членов правлений, управляющих частновладельческими железными дорогами.
Сращивание промышленно-финансовой олигархии со всевластной высшей бюрократией и многотысячным персоналом гражданской службы являлось в действительности «цивилизационной», ввиду ее признания обществом, формой коррупции правительственных чиновников. Это было явным нарушением официальных требований к служебному поведению персонала гражданской службы, с чем правительство по существо мирилось.
2. Моральные нормы в формировании
служебного поведения персонала гражданских ведомств
Служебное поведение персонала гражданской службы регулировалось не только нормативными, но и моральными нормами. С помощью нормативных норм правительство было не в состоянии охватить регулированием все многообразие связей гражданских служащих с государством и обществом. И то, что оставалось за рамками официально закрепленных законами и нормативными документами управленческих действий чиновниками, регулировалось нравственными нормами поведения служащих, причем социальная роль моральных правил в обеспечении действенности и авторитета гражданской службы была значительной.
Поэтому правительство рассматривало регулирование служебного поведения чиновников посредством моральных норм, как одно из приоритетных направлений работы с персоналом гражданской службы. Важной задачей управления служащими гражданских ведомств оно считало обеспечение глубокого усвоения ими нравственных требований, повышение нравственной зрелости.
Формированию морального поведения персонала гражданской службы был подчинен структурно многозвенный механизм. В условиях административно-бюрократической системы государственного управления России главным элементом механизма формирования нравственных норм у государственных служащих являлась нормативно-правовая база в виде широкого круга уставов и других документов, в которых формулировались нравственные требования к персоналу государственной службы.
В формировании нравственности гражданских служащих правительство вело большую работу по утверждению в чиновной среде законопослушания. Оно добивалось, чтобы правило неукоснительного соблюдения российских законов становилось убеждением служащего, устойчивым элементом сознания чиновника как представителя государства, его органов власти и управления. В своих распорядительных актах Петр I требовал, чтобы государственные дела «вершились» в полном соответствии с законами. Это предписание касалось, как «вышних» чинов, так и всех «служителей» управленческих структур в центре и на местах[14].
В процессе воздействия на служебное поведение чиновников правительство придавало большое значение выработке моральной нормы ответственности. В основу нравственной ответственности чиновников ставились принятые в обществе и государстве нормы, которые делали гражданского служащего по убеждению ответственным за решение политических, хозяйственных, социальных и других задач государства. Правящие круги исходили из того, что ответственность должна быть внутренним императивом поведения служащих при исполнении их обязанностей.
Ответственность, как норма морального поведения персонала государственных органов, была включена в Устав о службе гражданской по определению от Правительства (1932 г.) и его позднейшие модификации. Безответственное отношение к делу вместе с «леностью», «нерадением» и «неприлежностью» оценивались, как нарушение «долга присяги» и «главнейшая» провинность чиновников.
В перечень нравственных норм служебного поведения гражданских служащих входила норма справедливости. Еще на этапе поступления на службу в тексте присяги чиновник брал на себя обязательство быть честным и справедливым в процессе решения дел граждан и государства. На формирование у служащего нравственного качества справедливости был направлен ряд статей основного законодательного акта, регламентировавшего поведение чиновников, а именно Устава о гражданской службе. Этот базовый регламент государственной службы России требовал от чиновников повседневно руководствоваться моральной нормой справедливости в ходе осуществления своих властных полномочий, формировал в их сознании прочный побудительный мотив обеспечивать равное отношение ко «всем слоям населения» и «всяким сословиям» по их ходатайствам в административные органы, исключить льготы каким-либо социальным группам, равно, как и дискриминацию тех или иных социальных общностей[15].
Составным элементом комплекса нравственных основ служебного поведения административного персонала была такая норма как гуманизм. В целом ряде установочных документов, на базе которых развивалась государственная служба и строились служебные отношения чиновников, содержались положения об их обязанности защищать законные интересы и права граждан.
В своем известном законодательном акте «Учреждение для управления губерний» (1775 г.) Екатерина Вторая, заявив о ее личной «человеколюбивой заботе о народе и горячем попечении об общем благе», призывала гражданских служащих на основе строгого исполнения законов принимать управленческие решения, которые бы способствовали прибыльному хозяйствованию жителей и улучшению их благополучия.
В 1837 г. правительство Николая Первого издало обширный «Общий наказ гражданским губернаторам». В нем поручалось проявлять постоянную заботу «о благе жителей всех состояний», вникать в их материальное «положение и нужды». В правительственном «Наказе» содержалось требование считать предметом постоянного внимания губернаторов и губернских правлений «обеспечение губернии продовольствием», «сохранение народного здравия», «предоставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения», принятие всех мер, которые бы способствовали «повышению народного благосостояния»[16]. Подобного рода документами правительство формировало в сознании государственных служащих гуманизм, как качество, необходимое для выполнения государством его социальной функции и для обеспечения нормальных взаимоотношений представителей власти с населением.
Механизм регулирования служебного поведения гражданских служащих в условиях бюрократического государства содержал в себе такое звено, как детальная разработка перечня нарушений нравственных норм, следствием которых было бы неминуемое наказание чиновника. В базовых законодательных актах, содержавших положения о государственной службе, в том числе Генеральном Регламенте, Уставе о гражданской службе, Уложении о наказаниях уголовных и исправительных, Положении об учреждении министерств, Положении об учреждении губернии и многих других документах подробно перечислялись нравственные правила, отступление от которых влекли за собой соответствующие санкции.
К ним относились оскорбление начальства и сослуживцев, грубое обращение с посетителями, нечестность, корыстолюбие, взяточничество, недоброжелательность в отношении граждан – посетителей административных учреждений, высокомерие, нездоровое честолюбие, нарушение долга службы, растрата казенных денег, присвоение казенного имущества, склонность к обману о ходе выполнения порученного дела, приукрашивание ситуации на том или ином участке управления в официальных отчетах, склочничество, пьянство, показная старательность и недобросовестное отношение к служебным обязанностям, неуживчивость и ссоры с сотрудниками и др.
В совокупности доведение до сведения чиновников широкого круга нарушений нравственности с указанием вполне определенных взысканий за таковые, – все это составляло важный элемент механизма формирования должного служебного поведения гражданских служащих.
Существенным элементом механизма повышения культуры служебного поведения гражданских служащих России являлся контроль за соблюдением ими моральных норм. С петровских времен степень выполнения чиновниками нравственных требований государственной службы была одним из объектов контроля Сената, прокурорского надзора, специального ведомства государственного контроля. Так, за 1801–1851 гг. только Сенат провел 86 комплексных ревизий губерний. Ревизорские комиссии Сената проверяли деятельность губернатора, губернских и уездных чиновников по осуществлению российских законов, постановлений правительства; исполнение должностными лицами губернии возложенных на них обязанностей, состояние порученных им участков хозяйственных или социокультурных отраслей и др.
Одновременно предметом сенатских ревизий было моральное поведение гражданских служащих, уровень соответствия их управленческой деятельности нравственным принципам законности, ответственности, справедливости, гуманизма и т.д., а также степень следования общепринятым нравственным нормам в процессе государственной службы на соответствующей должности.
Сенатские ревизии нередко вскрывали факты пренебрежения российскими законами со стороны губернаторов и других должностных лиц, многочисленные случаи превышения власти, злоупотребления служебным положением, преступления по должности, приписки в отчетах о положении в губернии, попытки превращения губернии в автономную административную территорию под управлением губернатора-«властителя», широко поставленное взяточничество, «дурное поведение» и пр.
Среди нравственных требований к служебному поведению чиновников правительство придавало большое значение честности и бескорыстности, противодействию «мздоимства». Формированию этих моральных норм были посвящены многие нормативные акты.
Особое место среди них принадлежало достаточно жесткому указу Петра Первого от 24 декабря 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов». Поскольку подобное негативное явление приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе, как преступление, подлежавшее самому строжайшему наказанию.
«Запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических купецких, художественных и прочих, какие звания оные ни имеют, – подчеркивалось в петровском указе, – дабы не дерзали никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать, торгом, подрядом и прочими вымыслами, какого б звания оные и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья»[17].
О преступлениях такого рода указ требовал широко оповещать персонал административных учреждений, чтобы общество перестало относиться к взяточникам, как к «добрым людям ». Глава государства потребовал, чтобы все служащие административных органов ознакомились с указом и заверили этот факт своими подписями, «дабы неведением никто не отговаривался». Одновременно указ доводился до сведения широких масс народа посредством распространения вплоть до самых дальних мест «печатных листов».
Пожалуй, наиболее действенным нормативным актом, направленным на воспитание чиновников в духе честности, стал новый уголовный кодекс, который был принят в 1845 г. под названием «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Стремясь усилить меры борьбы со взятками, правительство включило в «Уложение» обширную специальную главу 6-ю «О мздоимстве и лихоимстве». На основании установлений этой главы за взятки, связанные с нарушением государственных законов, чиновники заключались в тюрьму сроком от 1 года до 3-х лет, порой с разовым наказанием розгами в количестве 60–80 ударов; или направлялись в исправительные арестантские роты гражданского ведомства в пределах 2-х – 6-ти лет с высылкой на поселение в Сибирь.
Должностные лица, виновные в вымогательстве взяток, особенно с сопровождением явного насилия, подвергались тюремному заключению на 2–3 года и ссылке в «отдаленнейшие» сибирские губернии; либо наказывались каторжными работами на заводах или рудниках Сибири сроком на 6–8 лет, экзекуцией плетьми до 50 ударов и наложением клейма. Получившие взятки чиновники за действия в пользу взяткодателей, но без нарушения государственных законов, штрафовались суммой в размере двойной цены «подношения», или лишались должности[18].
На этапе прохождения службы для воспитания моральных норм честности и бескорыстия использовались кадровые технологии оценки деловых и нравственных служащих. Среди технологий этого вида наиболее широко применялась аттестация. Согласно Положению об аттестации (1909 г.), уже в первичном отзыве непосредственный начальник, кроме оценки профессиональных, деловых, умственных, физических и других сторон аттестуемого служащего, – обязательно включал в документ «возможно точную и полную» характеристику его нравственных качеств. Аттестационному совещанию (комиссии) предписывалось в официальном заключении об аттестуемом чиновнике дать ответы на вопросы: «не был ли замечен во взятках», «всегда ли поступал добропорядочно», не нарушал ли таких правил служебного поведения, как «честность и бескорыстие».
Определение степени честности и порядочности служащих являлось обязательным элементом ежегодных квалификационных характеристик, которые за подписью губернатора высылались 1 декабря в Первое отделение Собственной е.и.в. канцелярии, или в министерства или главные управления на вице-губернаторов, начальников губернских казенных, гражданских, уголовных и других палат и прочих видных должностных лиц губернии. Уровень «иммунитета» чиновников к попыткам взяткодательства учитывался центральными управленческими органами при составлении списков кандидатов на должностное выдвижение, повышение в чине, представление к государственным наградам, или, наоборот, служили основанием для привлечения к дисциплинарной и другой ответственности, понижения в должности и т.д.
Существенное влияние на воспитание служащих, как честных и бескорыстных людей, оказывали письменные обращения и распоряжения Петра I, Екатерины II, Александра I, Николая I, Александра II к членам Государственного совета, Сената, министрам, губернаторам и «всем служащим всего государства» с призывом строго следовать требованиям служебной этики.
Главы российского государства требовали от начальствующих лиц постоянного и интенсивного воспитания персонала, как образцовых во всех отношениях служащих. В петровском Генеральном Регламенте руководителям коллегий, контор и канцелярий предписывалось повседневно держать в поле зрения поступки подчиненных, формировать их поведение на началах «добродетели», здорового «честолюбия», внимательного «обхождения» с посетителями, удерживать от «дурного жития», «мздоимства» (взяток), «обманства» в отношении «с челобитчиками» и др.[19]
В указе «О распубликовании во всем государстве об учиненных наказаниях за взятки и за лихоимство» (1776 г.) Екатерина II обратила внимание служащих, занимающих высокие государственные должности, на необходимость являть собой образец исполнения государственных законов, показывать пример «добропорядочной службы» и «беспорочного поведения», не позволять себе брать взятки, наносить за «подарки» ущерб государству принятием решений в пользу взяткодателей, не развращать гражданских чиновников собственным «мздоимством», воспитывать служащих в духе неукоснительного следования моральным нормам «честности и бескорыстия»[20].
Таким образом, в течение XVIII – начала XX вв. российское правительство накопило известный положительный опыт формирования должного служебного поведения персонала гражданской службы. В этом противоречивом и имеющем немало слабых сторон опыте тем не менее содержатся элементы, которые представляют интерес, заслуживают исследования и творческого учета в строительстве современного института гражданской службы.
Со времени превращения России в крупную и сильную державу и созданием ее правительством государственной службы европейского типа (XVIII–XIX вв.) высшие органы власти рассматривали регулирование служебного поведения персонала административных органов, как один из инструментов управления личным составом кадрового корпуса гражданской службы. Проблемы разработки и реализации мер по совершенствованию служебного поведения чиновников и канцелярских служителей были предметом постоянного внимания субъектов верховной власти и правительств России.
Среди этих мер к существенным достижениям правительства можно отнести создание фундаментальной, разносторонне проработанной нормативной базы, посредством которой властные органы оказывали повседневное воздействие на служебное поведение в том направлении, которое было необходимо для успешной реализации целей и функций государства.
В механизм формирования служебного поведения персонала входили многие кадровые технологии, в том числе различные формы оценки профессионализма служащих, включая их нравственные качества, посредством использования аттестаций, квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакантных должностей, применения кадрового контроля, воспитания персонала гражданской службы.
На служебное поведение гражданских служащих в нужном правительству духе оно влияло с помощью институтов сенатского и прокурорского надзоров, а также мощной системы государственного контроля. Для выполнения требований к служебному поведению гражданских служащих правительство широко использовало принудительные юридические санкции, которые в условиях авторитарного самодержавного правления занимали даже доминирующие позиции.
Наряду с этим, в формировании необходимого служебного поведения правительство в известной степени использовало метод материального и морального стимулирования, в частности, периодическое увеличение денежного жалованья, установление доплат при повышении в чине, официальное введение пятилетних сроков выслуги лет, как условия прибавки денежного оклада от 10% до 25% в зависимости от территориального места службы, установление денежных премий за своевременное и качественное выполнение сложных служебных поручений, благодарности от главы государств, правительственные награды, присвоение почетных званий и др.
Это разностороннее воздействие на поведение служащих принесло определенные результаты. Основная масса персонала гражданской службы следовала идущим от правительства требованиям законности, служения интересам государства, добросовестного исполнения должностных обязанностей, ответственности за порученное дело, профессионализма в решении управленческих задач, соблюдения установленных ограничений по службе, осуществления норм служебной этики, хотя в целом высокой цели обеспечения образцового служебного поведения всего корпуса гражданских служащих правительству добиться не удалось. Поэтому при изучении данного опыта следует учитывать, как позитивные, так и негативные его элементы.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается нормативное обеспечение служебного поведения гражданских служащих?
2. Какую роль играли моральные нормы в формировании должного служебного поведения персонала?
[1] Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Ростов-на-Дону, 2006. С. 21.
[2] Военное законодательство Российской Империи. М., 1996. С. 11–12.
[3] ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 2329.
[4] ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3534; Т. VI. № 3840.
[5] ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3935.
[6] Там же. № 3970.
[7] ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 3290.
[8] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845. С. 101–102, 121–122, 128–129.
[9] ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVIII. № 23855; Т. XXX. № 26581.
[10] ПСЗ. Собр. 2. Т. X. № 10303.
[11] Свод законов Российской Империи. Т. 3. Кн. 1. М., 1910. Ст. 705, 707.
[12] Там же. Ст. 708, 717, 718.
[13] ПСЗ. Собр. 2. Т. XXVI. № 25804.
[14] ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 3264; № 3294.
[15] Свод законов Российской Империи. Т. 3. Кн. 1. М., 1910. С. 123–128.
[16] ПСЗ. Собр. 1. Т. XX. № 14392; Собр. 2. Т. X. № 10303.
[17] ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 2871.
[18] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1845 // Российское законодательство X–XX веков. Т. 6. М., 1988.
[19] ПСЗ. Собр. 1. Т. XVIII. № 12537.
[20] ПСЗ. Собр. 1. Т. XVIII. № 12781.
