Концептуализация баланса «центр — регионы»

Тема. «Государство как территориально-политическая система»

(продолжение)

1. Концептуализация баланса «центр — регионы».

2. Формирование государств-наций: территориально-политические стратегии и роль регионов.

 

Концептуализация баланса «центр — регионы»

 

В каждой национальной территориально-политической системе складывается свой баланс отношений «центр — регионы».

Системный подход к отношениям «центр — регионы» позволяет анализировать состояние и динамику в балансе отношений между уровнями. Центр представляет собой подсистему общегосударственного контроля и управления. У этой подсистемы есть свои ролевые функции — целостность террито­рии государства, обеспечение единой общегосударственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, пронизывающую все управленческие уровни и обеспечивающую их субординацию. При этом «жесткость» вертикали может раз­личаться самым принципиальным образом в разных странах.

В свою очередь регион — это подсистема обеспечения регионального (локально­го) интереса. Ее ролевая функция — самостоятельное решение местных вопросов. Для этого она стремится создать управленческую автономию, собственное полити­ческое подпространство, независимое по определенным параметрам от центра.

Баланс отношений между центром и территорией определяет текущее состоя­ние государства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регио­нов позволяет обеспечить единство и само существование государства. Его сила как субъекта мировой политики определяется не тем, насколько оно децентрализовано (что иной раз ошибочно воспринимается как аморфность), а тем, насколько эффек­тивно оно смогло обеспечить баланс между интересами центра и регионов и, соот­ветственно, насколько его «отвлекают» внутренние проблемы. Не развитие регионализма, а дисбаланс общенациональных и региональных процессов влекут за собой распад государства или потерю им определенной территории.

Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного са­моуправления. Локальный уровень территориально-политических систем обязатель­но должен иметь политические свободы, поскольку именно здесь получают развитие непосредственные интересы граждан, объединенных в местные сообщества. Поэто­му модель современного унитарного государства предполагает, что традиционный централизованный контроль сочетается с развитым местным самоуправлением.

Регион, понимаемый как административная единица первого порядка, мо­жет иметь разную степень самоуправления или не иметь ее вообще (когда регио­нальная власть целиком формируется из общенационального центра). Хотя прин­ципиально важной тенденцией является развитие самоуправления по принципу «снизу вверх», когда оно захватывает не только локальные сообщества, но и регио­ны первого порядка, где идет осознание общерегиональных интересов, наряду с сугубо локальными.

Центр и регион находятся в постоянном взаимодействии. Для анализа этого взаимодействия используется концепция баланса отношений (в других, но близких терминах — баланса сил, баланса интересов) между центром и регионами.

В рамках этой концепции изучается не только баланс отношений, но и ба­лансы интересов, балансы сил и балансы угроз.

- Баланс отношений является наиболее общим понятием, он предполагает баланс интересов и сил.

- Когда мы говорим о балансе интересов между центром и регионами, то ис­следуем, насколько артикулированы эти интересы, в какой степени они увязаны друг с другом и учитываются сторонами, в чем заключаются компромиссы между этими интересами.

- Баланс сил предполагает акцент на анализе ресурсной базы центра и регио­нов и сопоставимости ресурсов. Политические и экономические ресурсы при таком подходе анализируются как показатель силы центра или региона.

-  При росте конфликтности в отношениях между центром и регионами мож­но использовать понятие «баланс угроз». При таком подходе используется терми­нология, принятая в некоторых концепциях исследований международных отноше­ний. В ситуации конфликта стороны используют тактику взаимного сдерживания, когда угроза не дает одной из сторон выступить против другой.

Изучение баланса предполагает анализ политических ресурсов и возможно­стей (т.е. сил), которыми обладает та и другая сторона. Нормально функционирующая система «центр — регионы» предполагает взаимозависимость институтов цен­тральной и региональной власти, наличие сдержек и противовесов по вертикали (по аналогии с системой сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти, известной из теории демократии). Можно также говорить о взаимопроникновении центральной и региональной власти в связи с развитием институтов регионального участия и централизованного контроля. В самом общем виде речь идет о балансе централизованного контроля над территорией и регионального самоуправления.

Ключевыми характеристиками баланса отношений «центр — регионы» яв­ляются:

• соотношение объемов полномочий (компетенции), определенное консти­туцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглаше­ниями (предназначенными для отдельных регионов);

• возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне и, с другой стороны, регионального участия на национальном уровне.

Баланс отношений «центр — регионы» необходимо рассматривать в истори­ческой динамике. В таком случае общенациональная трехмерная территориально-политическая система, соответствующая отдельному государству, выглядит не ста­тичной, а развивающейся во времени и пространстве. Предлагаемая концепция по­зволяет изучать политический процесс в контексте регионализации (децентрализа­ции) и, напротив, централизации, определяя:

- в какую сторону — центра или регионов — и в какой степени идет смеще­ние баланса;

- имеет ли это смещение компенсаторный характер (когда сохраняется «нор­мальное» динамическое равновесие, т.е. усиление одной стороны хотя бы частично сочетается с усилением другой стороны) или же оно чревато разрушительными процессами для государства в целом (резкий сдвиг в сторону регионов) или для его территорий (жесткая централизация).

Динамику в балансе отношений «центр — регионы» удобно показывать в виде колебаний маятника. Причем этот маятник вряд ли можно зафиксировать «раз и навсегда», особенно в крупном и неоднородном государстве. Распространено пред­ставление об отношениях между центром и регионами как о своеобразном торге, политических сделках. Например, регионы добиваются от центра большей автоно­мии, демонстрируя взамен большую политическую лояльность и отказываясь от про­явлений сепаратизма. Категория торга часто используется в политической регионалистике для описания баланса отношений «центр — регионы».

Динамика баланса также анализируется через анализ конфликтов и процес­сов их разрешения, т.е. колебания в сторону большей или меньшей конфликтно­сти, напряженности отношений между центром и регионами.

Д. Элейзер в своих работах дает еще одно представление о балансе — между сотрудничеством и конкуренцией. В этом случае подразу­мевается баланс принципов взаимодействия между центром и регионами.

Действительно, описывая состояние и развитие баланса, необходимо иметь представление о политических принципах поддержания баланса. Полезной и здесь является теория многосоставного общества А. Лейпхарта. Эта теория, в частности, дает представление о принципах функционирования сообщественной демократии в связи с необходимостью обеспечения баланса интересов между сегментами. А. Лейпхарт выделяет следующие принципы, которые актуальны для отно­шений «центр — регионы» и взаимодействия территориальных сегментов в обще­национальной системе:

- большая коалиция, включающая представителей конкурирующих сегментов;

- взаимное вето, предполагающее формальное право сегментов на блоки­рование решений, принимаемых другими сегментами;

- пропорциональность сегментов, т.е. недопущение их абсолютного доми­нирования;

- автономия сегментов, наделяющая стороны собственными независимы­ми компетенциями.

В теории политической регионалистики используется еще один способ, с помощью которого можно изучать баланс отношений «центр — регионы» - функционалистский подход. Это — теория цент­робежных и центростремительных сил, которая рассматривает баланс между эти­ми силами, складывающийся в рамках национальной территориально-политической системы. Хотя функционализм соз­давался географами, он перекликается с системным и структурно-функциональным подходом, используемым в политической регионалистике.

Функционализм рассматривает территориальное единство государства, пони­мая государство как интегрированное сообщество регионов, консолидированную территориально-политическую систему. Основная исследовательская задача видится в поиске факторов консолидации и способов поддержания территориальной ста­бильности и целостности.

Один из основателей функционализма Жан Готтман рассматривал полити­ческое дробление мира как результат взаимодействия двух факторов, один из них он назвал движением, другой — иконографией.

Фактор движения означает происходящее в мире взаимодействие любого рода, обмен идеями, людьми, товарами как внутри государства, так и в его отношениях с внешним миром. Этот динамичный фактор провоцирует нестабильность государств и их границ, делает границы подвижными, отношения между территориями — неус­тойчивыми и меняющимися.

Иконография, в свою очередь, выступает как консервативный фактор, способ­ствующий консолидации в системе. Она связана с системой символов, государствен­ной идеологией, которые устанавливают стабильный порядок, делают государствен­ную территорию устойчивой, границы государства — общепризнанными.

В результате взаимодействия «подвижных» и консервативных факторов в каж­дый момент времени в мире складывается определенная система государств с их территориями и границами.

Другим ведущим автором функционалистской теории стал американский гео­граф Ричард Хартшорн. Он рассматривал государство как комплексную интегриро­ванную систему, обеспечивающую собственное единство через вертикальную инте­грацию социальных групп и горизонтальную интеграцию территориальных сооб­ществ. Его взгляды на географическую природу государства называют теорией территориальной интеграции. Как и Ж. Готтман, он анализировал территориальную интеграцию в контексте взаимодействия двух противоположных сил — центробеж­ной и центростремительной.

Главной центробежной силой в теории территориальной интеграции считается фактор разнообразия. При этом разнообразие понимается в самом широком смысле этого слова, как и «движение» Ж. Готтмана. Дезинтеграцию подпитывают любые внутригосударственные различия от этнической пестроты до природного разнооб­разия и различий в уровне жизни. Наиболее значимыми являются этноконфессиональное разнообразие, социально-экономические контрасты, фрагментированное распределение территории. Все эти факторы усиливают регионализм. Следует под­черкнуть, что исследование центробежных и центростремительных сил должно быть свободным от ценностных суждений, таких, например, как представление центро­бежных сил в качестве негативного явления. Как следует из теории функционализма, центробежные силы всегда в достаточной мере присутствуют в любой территори­ально-политической системе, являясь ее неотъемлемой характеристикой.

Главной центростремительной силой признается государственная идея. Этот тезис перекликается с предложением Ж. Готтмана считать консервативным факто­ром иконографию, т.е. систему общенациональных символов и ценностей. В любом государстве существует проблема национальной идентичности и, соответственно, солидарности различных этнических, конфессиональных, территориальных и соци­альных групп, признающих легитимность данного государства в данных границах. Наиболее популярной идеей, сплотившей многие современные государства, в про­шлом был национализм. Были также попытки создать наднациональные государственные образования с помощью других государственных идей — монархической (Австро-Венгрия, Российская империя), конфессиональной (собирание русских зе­мель в XIV—XVI вв.), коммунистической (СССР) и др. Евразийское движение в русской эмиграции обосновывало необходимость государственного объединения территорий Евразии не только историческими, но и физико-географическими при­чинами.

Государственное единство может поддерживаться в наиболее сложных слу­чаях не только идеологией, но и с помощью:

• военной силы (извечный «ultima ratio» центра в отношениях с «непокор­ным» регионом);

• экономических проектов, выгодных зонам геополитического риска, где развит сепаратизм;

• политических уступок — автономизации территорий, повышения их пред­ставительства в общенациональной правящей элите.

Все это тоже относится к разряду центростремительных сил и факторов.

В каждый момент времени наличная государственная территория отражает баланс центробежных и центростремительных сил в пользу последних. Отделение оп­ределенной территории является индикатором того, что центробежные силы на этой территории оказались превосходящими в отношении центростремительных сил. Возможно пограничное состояние, когда территория формально остается в составе государства и не признана никем или почти никем в качестве независимого государства. Однако центр утратил за этой территорией фактический контроль.

2. Формирование государств-наций: