Глава 2. Актуальные проблемы института Уполномоченного по правам человека в РФ и в ее регионах

Становление правовых институтов, традиционных для зарубежных государств, в России всегда сопровождается появлением новых особенностей, отражающих традиции и условия возникновения этого института. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для России: он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны, хотя в мировой истории он уже известен давно36. Учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап, на котором защита прав человека формулируется как задача Российского государства.

Ныне действующий институт российского омбудсмена приобрел независимость от всех ветвей власти в сложной политической борьбе, что, естественно, породило множество правовых пробелов в установлении его статуса. Демократические преобразования в России, новые социально-экономические процессы и реформирование российской государственности показывают пути совершенствования института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В этих целях важен системно-правовой анализ как сущности явления, так и имеющихся пробелов правового регулирования.

 Требует всестороннего обсуждения и правовой оценки проблема разрозненности системы института уполномоченных по правам человека. На основании п. "в" ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека и гражданина относятся к исключительному ведению Российской Федерации; повторно (в п. "б" ст. 72 Конституции РФ) защита прав человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это доказывает необходимость осуществления функции защиты прав человека федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации совместно. Применительно к рассматриваемой системе в законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие какие-либо правовые связи между федеральным Уполномоченным и уполномоченными в субъектах Федерации, роль федеральных органов в формировании системы в целом. Безусловно, практика работы подсказала формы такой взаимосвязи, которые успешно реализуются посредством координации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество. Однако конституционные требования ставят вопрос о правовом регулировании системы уполномоченных как единого механизма, функционирующего в целях защиты прав и свобод личности. Необходим поиск таких правовых регуляторов, которые "цементировали" бы в единую систему разрозненных федерального и региональных омбудсменов, определяя рамки их самостоятельности.

2. Правовая основа деятельности региональных омбудсменов далека от совершенства. Во-первых, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" лишь в п. 1 ст. 5 впервые установил, что Конституцией (уставом) и законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, и тем самым предусмотрел право (а не обязанность) субъекта Федерации учреждать данный институт. Сегодня создание системы региональных уполномоченных - это в подавляющем большинстве случаев результат добровольного выбора региональных властей, что порождает существенное снижение возможности защиты прав человека (например, в Сахалинской области).

Во-вторых, конституционные требования обусловливают необходимость принятия единообразных законов, гарантирующих региональным уполномоченным основу их юридического статуса. Единственным законом, который унифицирует деятельность уполномоченных по правам человека, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"37, что не весьма корректно, так как должность уполномоченного не подпадает под употребляемое понятие "должностное лицо"38. Такое положение приводит к невозможности эффективно выполнять многоаспектные функции уполномоченных.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, многие ученые и региональные омбудсмены неоднократно указывали на необходимость разработки проекта федерального закона, регулирующего деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации с предложением о внесении соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Всестороннее обсуждение данного законопроекта39, в том числе поддержка законодательными (представительными) органами государственной власти в субъектах Федерации (так называемая консолидированная инициатива), возможно, активизировало бы процесс обсуждения данного проекта в Государственной Думе и его принятие. Необходим унифицированный подход к закреплению правового статуса, компетенции, гарантий деятельности Уполномоченного по правам человека в конституциях (уставах) субъектов РФ.

3. Проблемно участие уполномоченных в законотворческом процессе. Правовое регулирование невозможно без законодательных инициатив, идеи которых возникают в результате рассмотрении жалоб граждан в субъектах Федерации. В некоторых субъектах уполномоченные по правам человека наделены правом законодательной инициативы (Московская область, Санкт-Петербург, Саратов). В большинстве субъектов за уполномоченными закреплено лишь право обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства к субъектам права законодательной инициативы (Липецкая и Воронежская области, Ставропольский край и т.д.), и даже Уполномоченный в Российской Федерации не имеет права участвовать в федеральном законотворческом процессе, что, конечно, нельзя признать позитивным явлением в деле обеспечения гарантий прав человека. Для повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и представительных (законодательных) органов субъекта Российской Федерации следует на уровне закона закрепить за ними право законодательной инициативы.

4. Неясны юридические последствия по результатам рассмотрения дел, связанных с нарушениями прав человека.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ вправе: принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушения прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений. Однако последствия данного решения в законодательстве не установлены. В некоторых субъектах законодательно установлено право внесения в компетентные органы представления о возбуждении административного производства в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека; однако это распространяется исключительно на органы субъекта Федерации. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц, а также предпринять иные действия в пределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности, региональный омбудсмен не вправе.

5. Много неразрешенных вопросов возникает в процессе взаимодействия региональных омбудсменов и федеральных органов государственной власти, поскольку в субъектах Российской Федерации наибольшее количество жалоб граждан приходится на долю федеральных органов. Для эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан уполномоченному необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и другими структурами. Однако именно этот аспект деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации является наименее урегулированным. До законодательного решения проблемы взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, их территориальными органами в субъектах Федерации наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения практической реализации представляется осуществление названного взаимодействия в форме заключения двусторонних соглашений (договоров) о сотрудничестве, информационном обмене и т.п.40.

Субъекты таких соглашений на добровольных началах предусматривают объединение усилий по обеспечению и соблюдению прав и свобод человека, усилению информационного взаимодействия, совершенствованию законодательства в различных сферах. В рамках соглашений возможно проведение совместных проверок по фактам нарушений прав и свобод граждан, принятие мер дисциплинарного характера к виновным должностным лицам и др.

Итог работы - ежегодные доклады уполномоченных также по-разному воспринимаются региональными парламентами: в результате их обсуждения должны приниматься постановления, предусматривающие обязанность органов власти принимать меры по устранению выявленных в докладе нарушений прав человека, но это бывает далеко не всегда.

Совершенствование системы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации - объективная необходимость, позволяющая осуществлять независимый специализированный контроль государства за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц в сфере защиты прав и свобод человека на современном уровне развития государственных институтов. Провозглашение полной независимости в работе уполномоченных не должно оставаться декларацией, а требует корректировки федерального и регионального законодательства41.

Заключение.

  Навыки, полученные при выполнении индивидуального задания. В ходе прохождения практики в аппарате Уполномоченного по правам человека в Мурманской Области я научился многому. Моей адаптации и успешному обучению помогло то, что я уже был знаком с сотрудниками аппарата, благодаря моему участи в проекте «Конституция и Молодежь». Благодаря участию в личных приемах граждан в качестве слушателя я узнал много нового для себя: Я узнал как правильно регистрировать обращения граждан, в каком порядке граждане попадают на личный прием к Уполномоченному и многое другое. Научился оформлять целый спектр документов: официальные письма от аппарата, научился правильно оформлять заявления на различные виды социальной поддержки, узнал как правильно нужно оформлять служебную записку и т. д. Также помогал юристу аппарата в проверке документов. Даже несмотря на то, что мы еще не изучали процессуальное право, у меня не возникло затруднений к адаптации в процессах, которые происходят в работе аппарата.. Я считаю, что навыки полученные мной за период практики помогут мне легко и быстро разбираться в процессуальном праве.

Месяц учебной практики прошёл крайне продуктивно. Все задания, поставленные руководителем учебной практики, выполнены в полном объёме. Все ожидаемые результаты мной достигнуты, а именно:

– я получил умения и навыки успешной работы с руководителем практики и коллективом Аппарата Уполномоченного по правам человека в Мурманской Области;

– я получил умения и навыки понимать законодательство РФ, в том числе Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры РФ;

– я получил опыт взаимодействия с различными организациями, которые так же занимаются защитой прав и свобод человека;

– я получил умения и навыки принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством РФ;

– я получил умения и навыки уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

 Практика в аппарате Уполномоченного по правам человека в Мурманской области помогла мне окончательно убедиться в правильности выбора мной моей профессии и верного решения связать свою жизнь с защитой прав и свобод человека и гражданина.