Федеральные органы исполнительной власти

Основным и самым многочисленным звеном государственных органов государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти, которые созданы для реализации внутренних и внешних функций государства. В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства, службы и агентства. Их статус регулируется Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Можно выделить две главные задачи, которые стоят перед каждым министерством. Во-первых, министерство призвано обеспечить разработку и реализацию государственной политики в определенной отрасли или сфере государственного управления. Во-вторых, в установленной сфере деятельности оно осуществляет нормативное регулирование, т. е. издает собственные правовые акты, которые устанавливают правила поведения, обязательные для исполнения органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.

Некоторые министерства, помимо этого, еще осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, в частности:

– утверждают ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

– по представлению руководителей федеральных служб и агентств вносят в Правительство РФ проект положения о федеральной службе или агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;

– вносят в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сферам деятельности федеральных служб и агентств, находящихся в их ведении, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ;

– дают поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролируют их исполнение;

– назначают на должность и освобождают от должности по представлению руководителя федеральной службы, агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

– вносят в Правительство РФ представления о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей (заместителей руководителей) федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ.

Федеральным министрам предоставлено право в случае необходимости приостанавливать или отменять решения подведомственных федеральных служб и агентств.

Министерства осуществляют также функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство возглавляет министр, который входит в состав Правительства РФ. На заместителя федерального министра могут одновременно возлагаться функции руководителя федеральной службы или федерального агентства, подведомственных соответствующему министерству.

Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимается:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Контрольно-надзорные полномочия осуществляются, как правило, в отношении неподчиненных объектов по вопросам соблюдения общеобязательных правил (например, в сфере санитарного, страхового, экологического законодательства), а также специальных правил, действующих в отдельных отраслях управления (например, правил транспортной, атомной безопасности и др.).

В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение федерального законодательства и нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего в отношении нее функции координации и контроля.

Некоторые федеральные службы в соответствии с указами Президента РФ или Правительства РФ могут быть наделены полномочиями по нормативно-правовому регулированию, а также по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг. Это относится прежде всего к компетенции федеральных служб, осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Она может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

По вопросам своей компетенции федеральные агентства издают индивидуальные правовые акты. В отдельных случаях они могут быть наделены полномочиями нормативно-правового регулирования и контрольно-надзорного характера.

Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор) федерального агентства. Ему может быть придан статус коллегиального органа.

В структуре федеральных органов исполнительной власти можно выделить три группы. Первую составляют федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Президент РФ утверждает положения о каждом из них. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных органов и их заместителей, руководителей и заместителей руководителя территориальных органов, создаваемых в субъектах РФ. Президент присваивает перечисленным должностным лицам высшие воинские и специальные звания.

Во вторую группу входят федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Положения об этих органах утверждаются Правительством РФ, которое также назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей и заместителей руководителя федеральных служб и агентств.

В третью группу входят федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Правительство РФ.

В систему федеральных министерств, служб и агентств входят центральный аппарат, основными структурными элементами которого являются департаменты, управления и отделы, а также совещательные органы (коллегии, научно-технические советы). При них создаются также общественные советы.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по осуществлению отдельных управленческих функций и предоставлению государственных услуг регулируется посредством специальных административных регламентов, которые разрабатываются, как правило, федеральными министерствами. Эти регламенты определяют последовательность и сроки действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими органами исполнительной власти при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. К их числу относятся, например, Административный регламент Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ, утвержденный Приказом МВД России от 9 сентября 2017 г. № 846, Административный регламент Министерства образования и науки РФ по предоставлению государственной услуги по присвоению ученых званий профессора и доцента, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 25 декабря 2014 г. № 1620, и др.

Федеральные органы осуществляют свои полномочия на территории субъектов РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Такие органы, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов^[37] и финансируются за счет средств федерального бюджета. В наименовании этих органов всегда присутствует указание на территорию, на которую распространяются их полномочия, например: управление Министерства юстиции РФ по Пермскому краю или инспекция Федеральной налоговой службы России по Дзержинскому району г. Перми.

Компетенция территориального органа производна от полномочий федерального министерства или ведомства, в систему которого такой орган входит. Например, территориальные органы осуществляют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий осуществляют также контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой их размещения^[38]. Однако для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральным законодательством может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства. Руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти организует его деятельность и несет персональную ответственность за осуществление территориальным органом возложенных на него функций.

Контроль деятельности территориального органа осуществляется соответствующим федеральным органом, который вправе приостановить действие или отменить решение своего территориального органа.