Мировые модели финансирования культуры

Раздел 2. Финансирование культуры и социально-культурной сферы.

Тема № 2.1. ФИНАНСИРОВАНИЕ КУЛЬТУРЫ

   Финансирование культуры — выделение и расходование де­нежных средств на социально-культурные цели.

Финансирование является ключевым вопросом экономики культуры. Вычленяют две составные части процесса финансирования:

- формирование финансовых средств;

- использование финансовых средств.

Вопросы финансирования рассмотрены на уровне сферы и на уровне организации культуры.

 

Финансирование сферы культуры.

Уровень финансирования сферы культуры — показатель от­ношения государства к культуре, экономического обеспечения его культурной политики.

Мировые модели финансирования культуры.

  Типология канадских ученых X. Чартранда и С. Мак-Кафи (1985).

 

Критерий — роль государства, обусловленная политиче­скими традициями.

Четыре роли государства: Вдохновитель, Па­трон. Архитектор, Инженер.

Государство — Вдохновитель. (Помощник). -      Государство не вмешивается в содержательные процессы культурной деятельности и всё свое внима­ние концентрирует на поддержании и развитии разнооб­разия как в некоммерческом профессиональном, так и в любительском творчестве, достигая это поддержкой ско­рее культурной деятельности в целом, а не каких-то от­дельных стилей и направлений. Источники финансиро­вания в данном случае оказываются разнообразными, а роль правительства состоит исключительно в поощрении этого разнообразия всеми силами.  С по­мощью  законодательства и налоговых льгот стимулирует финансирование культуры отдельными лицами и корпорациями. Таким образом, госбюд­жет в основном опосредованно участвует в финансировании культуры, недополучая часть налоговых средств. Инструменты управления в данном случае ограничены определением разме­ров налоговых льгот. (Классический при­мер «Вдохновителя», «Помощника» — государственная поддержка куль­туры в США)

Государство — Патрон. Государство финансирует культуру "на расстоянии вытянутой руки", концентрируя свое внимание больше на том, чтобы обеспечить стандарты профессионального творчества и деятельности.  Оно определяет лишь общий уровень поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства (например, оно поощряет художественное мастерство с помо­щью стипендий). Их распределением между конкретными орга­низациями ведает независимая от правительства организация (Совет, Фонд и т. п.).

В отличие от Вдохновителя, Патрон пусть "на расстоянии вытянутой руки", но все же влияет на культурную деятельность, устанавливая общий размер финансирования независимой ор­ганизации. (Типичный пример такой ситу­ации - Великобритания).

Государство — Архитектор. Эта роль предполагает ещё боль­шую меру воздействия государства на культуру. Помощь культуре и искус­ству со стороны государства является частью его про­граммы повышения благосостояния общества. В основе его политики лежат скорее социальные стандарты общества, чем про­фессиональные стандарты профессиональной среды сфе­ры культуры. Архитектор под­держивает культуру и искусство через министерства или отделы культуры других ведомств. Решение о субсидиях, их размерах и адресатах принимают чиновники. Сама же поддержка выражается исключи­тельно в долгосрочном прямом государственном финан­сировании. (Пример «Архитектора» — Франция.)

Государства — Инженер. Государство финансирует культуру для образования и эстетического воспитания населения. Как и Архитектор, Инженер поддерживает культуру и искусство с помощью аппарата чиновников, который принимает решении о paзмepax и получателях выделяемых бюджетных средств.  Государство — Инженер отличается от Государства — Архитектора прежде всего идеологическим диктатом аппарата и преи­мущественно нецелевым характером расходовании финансовых средств.

 

  Данная типология тесно смыкается с типологией моделей культурной политики, предложенной М. Драгичевич-Шешич и Б. Стойковичем, Авторы выделяют пять основных моделей:

1. Либеральная (соотносима с Вдохновителем).

2. Частично-государственная (соотносима с Патроном).

3. Государственно-бюрократическо-просветительская (соотносима с Инженером).

4. Государственно-престижно-просветительская (соотно­сима с Архитектором).

5. Национально-эмансипационная.

Последняя модель характерна для бывших колоний. Финан­совые средства государства направляются на решение двух ос­новных задач культурной политики. Первой задачей является развитие и сохранение самобытных культурных традиций, кото­рые позамялись в условиях колониального господства. Вторая задача — распространение элементарной культуры, ликвидация безграмотности населения.¹

 

   Тимология Э. Валь -Зигер. Л. Монтиаса. А- Глаголева.

   Критерий - соотношение источников финансирования организаций культуры.   Выделяют три типа финансирования: романский, германский, американский.

 

В странах романского и германского типов финансирование организаций культуры более чем на 90% осуществляется з а счет бюджетных средств.

 Однако и странам романского типа органи­зации более половины ассигнований получают от центральных властей.

В странах с германским типом ассигнования на 80—84% поступают от местных властей.

 В странах с американским типом — лишь 5% бюджета организации культуры пополняется за счет государства, а 35-40% за счет частных вкладов".

В реальности происходит сглаживание резких различий мо­делей финансирования, их конвергенция.

 

1.1.2. Место России в типологиях стран по роли государственного                                                      финансирования культуры.

В России исторически складывалась постоянная государ­ственная поддержка культуры. Бюджетное финансирование вы­ступало основой государственных гарантий сохранения и развития культуры, зафиксированных в Законе РФ – «Основы

законодательства Российской Федерации о культуре».

В настоящее время Россия продолжает играть роль государ­ства — Инженера, занимая промежуточное положение между ро­манским и германским типом финансирования, однако усиливается её ориентация на роль Архитектора.

В рамках административной реформы в «Основы» внесены серьёзные изменения (август 2004 г.). Государство переходит от мер социальной зашиты, социальных гарантий и льгот органи­зациям и деятелям культуры к менее обязывающим мерам их поддержки в части финансирования, налогообложения и др. Тем самым Россия перестает позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставляет за собой лишь субсидиарную ответствен- ность в этой области.                                                       

1.1.3. Тенденции финансирования культуры в России.

 

Основные тенденции финансирования культуры до кониа 80-х годов XX века.

                                                                                

A) Централизованное финансирование (движение денежных потоков сверху вниз).                                                           

Б) Планирование средств на культуру в общей сумме затрат на так называемый «соцкультбыт».

B) Остаточный принцип финансирования, базирующийся на представлении о тратах на культуру как непроизводительных расходах государства.

 

Изменение тенденций финансирования культуры с конца 80-х — начала 90-х годов XX века обусловлено разграничением форм собственности, введением местного самоуправления.

А) Децентрализация финансирования культуры. Разграниче­ние организаций культуры в качестве объектов финансирования и их закрепление за бюджетами разных уровней (федеральным, региональными, местными).

Из средств федерального бюджета финансируются феде­ральные культурные программы и проекты, а также организации культуры, находящиеся в федеральном ведении.

Финансирование остальных организаций, культурных про­грамм и проектов осуществляется за счет средств региональных и местных бюджетов.

    Положительные стороны процесса децентрализации финанси­рования:

-   усиление адресности поддержки культурной деятельности,

-  появление у регионов и муниципалитетов возможности проводить самостоятельную политику, более полно учитываю­щую их культурную и национальную специфику.

      Отрицательные стороны:

-   локализация социально-культурного развития, что может привести к разрушению единого культурного пространства страны;

-  зависимость развития культуры от возможностей региональных и местных

бюджетов, а нередко и от отношения соответствующих органов власти.

С 2005-2006 годов — переход от разделения бюджетов к разграничению доходов и

 расходных обязательств между органами  власти разных уровней. Проблема несоответствия расходных обязательств и реальных источников для их реализации на региональном и муниципальном уровнях..

Перераспределение части средств федерального бюджета между  регионами через дотации из Федерального фонда финансирования поддержки субъектов РФ. Конечная цель перераспределения средств на нужды культуры - реализация конституционных прав граждан на пользование услугами культуры независимо от места их проживания.   

             Основные задачи:

-  обеспечение мини­мального уровня бюджетного финансирования культуры в ре­гионах;

- выравнивание бюджетной обеспеченности;

- снижение дифференциации в уровне расходов на культуру в субъектах РФ при сохранении многообразия их национальных, культурных и исторических традиций.

Аналогичны цели, задачи и механизмы регулирования меж­бюджетных отношений на уровне субъект РФ — муниципальное образование, муниципальный район — городское или сельское поселение.

«Неокрашенность», отсутствие фиксированной доли бюд­жетных ассигнований, направляемых на культуру, в общем объёме дотаций субъектам РФ и муниципальным образованиям.

 

Б) Обособление бюджетных ассигнований, выделенных на культуру, при формировании бюджетов всех уровней. Появление в классификации расходов бюджетов отдельной строки — «Куль­тура, кинематография».

 

В) Попытка преодоления остаточного принципа финансирования кулътуры. Закрепление в «Основах» норматива бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование культуры, - не менее 2% средств федерального бюджета и не менее 6% средств региональных и местных бюджетов. Сохранение остаточного подхода к финансированию культуры, невыполнение указанных нормативов, как на стадии формирования бюджетов, так и на этапе распределения бюджетных средств. Приостановка действия положения «Основ» о нормативе ассигнований на культуру из федерального бюджета в 2001 – 2004 годах. Изъятие формулировок о нормативах финансирования культуры из бюджетов разных уровней (август 2004 г.).

Тенденция постоянного недофинансирования культуры, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровне, усугубившаяся в условиях экономического кризиса (с 2008 г.)."

 

Г) Переход к многоканальной системе финансирования.

Возможность объединения средств бюджетов разных уров­ней для финансирования культурных проектов и программ.

Появление альтернативных, внебюджетных источников фи­нансирования культуры.

 

1.1.4.   Основные направления расходования бюджетных средств на развитие культуры и искусства в России.

 

Традиционное: финансирование учреждений непосредствен­ного ведения ⁴.

  Целевое:

— выделение средств на реализацию социально-культурных программ;

— поддержка творческих проектов в области культуры и ис­кусства (президентские, губернаторские и т. п. гранты) ;

— поддержка деятелей культуры (государственные, губерна­торские и т.п. стипендии, премии).

 

1.1.5. Формы финансового взаимодействия органов управления культурой различного уровня.

  За рубежом.

  Субсидии вызова — вышестоящий орган разрабатывает программу, затрагивающую интересы ряда территорий, и частично берет на себя её финансирование, чтобы остальная часть возмещалась заинтересованными участниками.

Субсидии возмещения — программа, разрабатываемая ниже­стоящим органом, частично финансируется из бюджета выше­стоящего уровня.

Встречные субсидии — централизованные средства выде­ляются только в ответ на субсидии из бюджета территории или донорские средства.

В Российской Федерации.

Долевое финансирование приоритетных проектов из бюдже­тов разных уровней.

 

      1.2. Финансирование организаций культуры.

      1.2.1. Этапы изменения системы финансирования.

До конца 80-х годов XX века в сфере культуры по способу фи­нансирования выделялись три типа организаций:

-    полностью финансируемые из бюджета (библиотеки, СМИ) — финансировались по смете в соответствии с бюджет­ным классификатором статей затрат;

-   самоокупаемые (цирковое объединение) — возмещали свои расходы и образовывали прибыль;

- дотируемые (все остальные организации культуры) — по­лучали дотацию на покрытие разницы между доходами и расхо­дами.

 

С конца 80-х годов XX века при переходе организаций куль­туры на новые условия хозяйствования закладываются основы многоканальной системы финансирования. Организациям предо­ставлено право привлекать внебюджетные средства за счет ока­зания платных услуг и получения добровольных взносов от предприятий и отдельных граждан. Бюджетные ассигнования выделяются единой суммой и трактуются как особый вид доходов организаций культуры, обусловленный социальной полезностью результатов их деятельности. Средства, поступающие из других источников, не являются основанием для уменьшения величины бюджетных ассигнований. Все полученные средства образуют единый доход организации и хранятся на расчетных счетах в бан­ках. Не использованные к концу года остатки не могут быть изъяты или зачтены в объем финансирования следующего года. Организации самостоятельны в расходовании финансовых средств в рамках добровольно выбранной модели распределения дохода. Они не являются плательщиками налогов.

 

90-е годы XX века — развитие многоканальной системы фи­нансирования учреждений культуры.

 

Начало первого десятилетия 2000-х годов — перевод бюджет­ных учреждений культуры на казначейское обслуживание. За­крытие их расчетных счетов в коммерческих банках и открытие лицевых счетов в органах казначейства. Усиление контроля за использованием финансовых средств бюджетных учреждений.

 

С середины первого десятилетия 2000-х годов — попытки со­вершенствования способов и механизмов финансирования го­сударственных (муниципальных) учреждений культуры путем внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)». В концепции БОР заложен принцип финансирования не сложившихся затрат учреждений, а государственного или му­ниципального задания (заказа), определяемого приоритетами со­ответствующей культурной политики.

Во многих странах мира БОР выступает как альтернатива сметному (затратному) финансированию и применяется в качестве инструмента оптимизации бюджетных расходов.

 

.