В современной российской действительности частые изменения, вносимые в нормативные правовые акты, стали проблемой для всех адресатов соответствующих правовых норм. Подобного рода правовая политика государства приводит к существенному снижению научной обоснованности издаваемых нормативных правовых актов и как следствие – к снижению уровня качества правового регулирования различных сфер государственного управления. Это происходит потому, что в данных обстоятельствах невозможно оценить наиболее точным и полным образом эффективность действия правовой нормы, поскольку при столь частом ее изменении отсутствует возможность сбора достаточного для таких выводов аналитического материала. Однако проведение административной реформы и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с повышением стабильности правового регулирования, и, прежде всего, стабильности законодательства, а, значит, необходимы научные инструменты, своего рода заслоны от бесконечных попыток нецелесообразного изменения действующего законодательства.
|
|
Одним из таких научных инструментов является правовой мониторинг, научные основы которого были разработаны учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ[17].
Под правовым мониторингом понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта. Он обеспечивает систематическое, последовательное наблюдение для решения таких вопросов как анализ законодательства в соответствии со стратегическими целями развития государства, оценка качества правовых актов и эффективности их реализации.
Рекомендации содержат положения о порядке реализации закона и подзаконных актов, о способах оценки эффективности деятельности государственных органов и служащих, организаций. Они рассчитаны на широкий круг пользователей и могут использоваться в практической и научно-аналитической работе.
Для оценки действия законов и подзаконных актов необходимо использовать общие и специальные источники информации:
а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства;
б) доклады о состоянии законодательства субъектов Федерации;
в) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти;
г) отчеты и информация государственных органов о реализации законов;
д) данные государственной статистики;
е) функциональные информационно-аналитические материалы МВД РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты РФ, контрольно-надзорных органов;
|
|
ж) рекомендации научных учреждений;
з) обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ;
и) систематический сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;
к) обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Информация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с помощью автоматизированных систем и баз данных.
Как отмечается российскими учеными, эффективность права является одним из ключевых средств обеспечения инновационной экономики и модернизации. Речь идет об отказе от традиционно общего представления об актах как таковых и о формировании такого механизма правового регулирования, в котором бы сочетались оценки регулирующего воздействия при подготовке правовых актов, анализ корреляции между разными средствами правового воздействия и различными элементами экономической системы, действие института правового мониторинга, разработка прогнозных оценок меняющихся правовых циклов[18].
Любые изменения, вносимые в нормативные правовые акты, должны отвечать требованию научной обоснованности, а значит – базироваться на результатах мониторинга правоприменения тех норм законодательства, в которые вносятся такие изменения. То есть в данном случае сам институт правового мониторинга, а именно – не только мониторинг ретроспективного характера, но и перспективный мониторинг как прогнозирование результатов действия вносимых в действующее законодательство изменений – призван стать в описанных обстоятельствах действенным инструментом по повышению уровня качества вносимых изменений в российское законодательство. Поэтому необходимо особо подчеркнуть двойственную роль правового мониторинга как инструмента правовой политики при изменении законодательства.
С одной стороны, проведение мониторинга на предмет выявления противоречий в действующем законодательстве и определения степени эффективности действия существующих норм права должно осуществляться на постоянной основе. И уже по результатам такого мониторинга, который носит скорее информационный характер, более общий, нежели чем узко специализированный, могут вырабатываться научно и практически обоснованные изменения по действующему законодательству.
Другая сторона ситуации: правовой мониторинг не только предваряет оформление предложений по изменению действующего законодательства, а следует за ними после их выработки компетентными органами власти и должностными лицами. В рассматриваемом случае представленные предложения по изменению законодательства необходимо обосновать как экономически и социально целесообразное решение в рамках проводимого курса государственного управления.
В связи с изложенным следует отметить, что наибольшего внимания по данной проблеме заслуживает вопрос разработки критериев определения существенности вносимых в законодательство изменений. В настоящее время такие критерии не разработаны, и в источниках федерального законодательства не закреплены. Однако значимость их разработки и нормативного закрепления на федеральном уровне, с передачей субъектам Российской Федерации возможности развивать и дополнять их, не вызывает никаких сомнений. Такие критерии будут призваны определить, насколько внесение изменений соответствует реальной степени необходимости повышения эффективности правового регулирования в соответствующей сфере управления.
|
|
Таким образом, эти критерии призваны «включать» процедуру мониторинга всякий раз, как будет сформулировано решение о внесении в законодательные акты изменений, охватываемых действием таких критериев.
При разработке данных критериев необходимо учесть множественность самых разнообразных факторов: специфика конкретной сферы правового регулирования, степень соотносимости частных и публичных интересов, масштабы влияния изменяемой нормы на соответствующие общественные отношения и пр.
Такие критерии также должны быть дифференцированы в зависимости от масштабности самих изменений: должно ли быть подвергнуто мониторингу действие одной нормы или же целой группы норм, регулирующих комплекс общественных отношений. Разработка и четкое формулирование указанных критериев с привлечением заинтересованных государственных и муниципальных органов власти, а также представителей общественности непременно скажется положительным образом в общем деле достижения стабильности российского законодательства.
Уже сейчас можно представить конкретные предложения по предварительному мониторингу вносимых в законодательство изменений, потому что внедрить обязательное применение органами власти правового мониторинга в качестве фактора стабилизации современного законодательства с юридической точки зрения не сложно. Достаточно во вновь принимаемых федеральных и региональных законах предусматривать нормы о мониторинге и дополнить соответствующими положениями действующие.
При этом важно, чтобы нормы о правовом мониторинге предусматривали, во-первых, указание на орган государственной власти, обязанный организовывать и проводить мониторинговую деятельность. В случае, когда законодательное регулирование носит комплексный характер и охватывает множество сфер, необходимо указание не только на соответствующие органы, ответственные за те или иные сферы деятельности, но и на четкое распределение мониторинговых полномочий между ними, вопросы взаимодействия.
|
|
Во-вторых, нужно установить срок, в течение которого законы не подлежат изменению (своего рода мораторий на поправки). Главное – создать необходимое условие-принцип: коррекция закона производится только при крайней необходимости и только на основании результатов правового мониторинга. Это повысит объективность и значимость вносимых в законодательство изменений и дополнений, качество и эффективность правовых норм.[19]
В-третьих, важно определить статус результатов правового мониторинга, вывести их из разряда «факультативной информации» и возвести в ранг документа обязательного для исполнения, «руководства к действию».
Говоря о моратории на поправки законов, следует иметь в виду, что здесь могут быть исключения из общего правила. К ним относятся неожиданные либо планируемые изменения общественных отношений, например, экстренные меры по преодолению кризисной ситуации в финансово-экономической или политической сферах или меры, принимаемые в интересах всего общества: снижение налогового бремени, расширение социальных гарантий граждан, ликвидация административных барьеров для бизнеса и т.п. Важно, чтобы перечень таких исключений содержался в законах и оптимально – в закрытой форме».[20]
Рассматриваемое негативное влияние частых изменений законодательства на стабильность общественных отношений и формирование правосознания российских граждан, как вовлеченных профессионально в юридическую сферу, так и не вовлеченных в нее в таком качестве, может быть рассмотрено и в социологическом ракурсе действия права.
В ходе правового мониторинга предлагаемые изменения в законодательстве должны оцениваться с точки зрения соответствия четкой (научно обоснованной и последовательной) стратегии (концепции) государственной политики в сфере действия законодательства. В то же время социологические опросы показывают, что стратегические цели политики и последовательность в реформировании конкретных сфер социальной жизни не всегда понятна не только гражданам, но и экспертам.
Еще более сложным для граждан является соотнесение конкретных предложений по изменению законодательства и последовательности действий государства в регулируемой сфере.
Это ставит задачу по организации изучения общественного мнения, экспертных оценок, профессионального правосознания в ходе мониторинга с целью выявления как обоснованности предлагаемых в законодательство изменений, так и готовности населения и правоприменителей к осуществлению предлагаемых изменений.