Основные принципы ГЧП

Принцип равенства интересов сторон и свободы выбора действий. Он подразумевает, во-первых, равенство всех экономических агентов в доступе к услугам, оказываемым частными компаниями в сфере общественных услуг, во-вторых, равенство всех частных компаний в праве заключения контрактов ГЧП и, в-третьих, свободу партнеров выбирать формы и методы достижения целей, стоящих перед партнерством.

Принцип стабильности контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации. Контракт ГЧП представляет собой сложный, комплексный документ, рассчитанный, как правило, на длительные сроки реализации. Однако существует ряд обстоятельств, требующих изменения контракта. Государство или муниципальное образование как представитель власти могут в одностороннем порядке и без предварительных консультаций с частной компанией изменять условия договора и выдвигать требования, обусловленные наличием общественного интереса (общественной пользы или блага).

Принцип ответственности за исполнение условий контракта.  Частная компания – партнер государства должна предоставлять услуги экономическим агентам в полном соответствии с условиями контракта, причем ответственность за их выполнение выше, чем при соглашениях между частными фирмами, что определяется публично-правовым характером отношений ГЧП. Частная компания не имеет права приостанавливать свою работу в проектах ГЧП.

Принцип конкурентности.  Он проявляется на стадии проведения конкурса на подписание с государством контракта ГЧП.

Принцип прозрачности и обратной связи.  Гражданское общество, в интересах которого реализуются проекты ГЧП, должно обладать доступом к полной информации о состоянии предприятия, его финансовых, экономических и иные показателях, стандартах и качестве оказываемых услуг.

Принцип невмешательства.  После подписания контракта ГЧП государство не имеет права вмешиваться в хозяйственно-административную деятельность частной компании – партнера, которая самостоятельно принимает все административно-хозяйственные, управленческие, кадровые и иные решения.

Принцип стимулирования и гарантий.  Государство применяет широкую систему стимулов по привлечению частных компаний к участию в проектах ГЧП: софинансирование, дотации из бюджета, льготный режим налогообложения, специальные таможенные режимы и т.д.

Принцип возмездности.  При прекращении действия контракта по инициативе государства частному партнеру возмещаются сделанные им инвестиции и компенсируется недополученный доход, за исключением случаев нарушения с его стороны условий контракта.

Принцип равноправного (недискриминационного) отношения к иностранным компаниям, обеспечивающий им равные права с отечественными предпринимателями. Этот принцип воплощается в нормах по обеспечению недискриминационного режима допуска зарубежных компаний к конкурсам по проектам ГЧП, валютного регулирования деятельности партнеров государства, их права свободного распоряжения чистой прибылью, полученной на объекте ГЧП.

Если рассматривать определение и приведенные принципы в ком­плексе, то можно составить полноценное понимание того, что именно-понимается под ГЧП в России.

Во-первых, ГЧП — это контрактная форма, т. е. юридический дого­вор. Законодательство устанавливает только одну подобную форму — соглашение о ГЧП (СГЧП). Кроме того, указано, что формы ГЧП и концессии являются родственными, но правовой режим концессии Законом о ГЧП не регулируется и раскрывается в Законе о концессиях. Из этого следует, что любые другие формы договоров (арендные, трудо­вые, государственные контракты, международные соглашения и т. п.) не относятся к ГЧП.

Во-вторых, ГЧП обязательно предполагает объединение ресурсов публичного партнера (государства, органа местного самоуправления) и частного партнера. В определении дополнительно указано, что предо­ставления частным партнером кадровых, организационных, информа­ционных ресурсов недостаточно — должно иметь место инвестирова­ние, т. е. вложение финансовых средств в проект ГЧП. Иными словами, проект, в котором нет доли частного (внебюджетного) финансирова­ния, по общему правилу, не может считаться ГЧП.

В-третьих, соглашение предполагает обязательное распределение рисков, и это распределение должно быть справедливым. Стороны соглашения — государство и бизнес — являются равноправными, и ни одна не может навязывать обязательства другой, если та не желает их принимать. Это делает ГЧП результатом обязательного согласова­ния интересов и переговоров сторон. Любая попытка со стороны госу­дарства выступать с позиции силы, применять власть для достижения своих интересов на практике будет приводить к неэффективности и срыву соглашения. Партнерство должно быть взаимовыгодным для обеих сторон.

В-четвертых, в отличие от цитированных выше Модельного закона о ГЧП и Закона о концессиях, согласно Закону о ГЧП, соглашения могут реализовываться не только в отношении объектов инфраструк­туры. Основной акцент сделан на обеспечении доступности услуг, това­ров и работ, ответственность за предоставление которых закреплена за органами власти. Таким образом, создание, реконструкция и экс­плуатация объектов общественной инфраструктуры не отражены в определении ГЧП, хотя речь об этом идет в тексте закона. Эта пози­ция важна: ответственность за обеспечение населения качественными и доступными товарами, работами и услугами остается за органами власти, а частный партнер привлекается для содействия государству в этом. Таким образом, в рамках ГЧП государство не перекладывает на бизнес свои социальные обязательства, а работает над тем, чтобы исполнять их более эффективно в современных условиях.

Основными преимуществами для государственной стороны от уча­стия в проектах ГЧП, являются.

1) снижение рисков по проекту. Взаимодействие с частными инве­сторами позволяет использовать рыночные процедуры отбора наиболее эффективных проектов. В международной практике случаи превыше­ния сметной стоимости строительства при ГЧП встречаются намного реже, нежели при механизме государственного заказа;

2) повышение качества и снижение затрат при эксплуатации объ­ектов.

3) привлечение новых технологий.

4) привлечение дополнительных финансовых ресурсов. Передача финансовых обязательств в частный сектор — одно из главных пре­имуществ ГЧП. Это создает условия для обеспечения дополнитель­ными источниками финансирования инфраструктурных объектов. ГЧП позволяет взимать плату с пользователей объектов инфраструктуры, создавая дополнительные бюджетные доходы. При этом важно понимать, что покрытие текущих и капитальных затрат на обеспечение объ­екта инфраструктуры в полном объеме благодаря плате за его исполь­зование в перспективе представляет собой задачу сложную и не всегда реализуемую. Также ГЧП позволяет повысить эффективность эксплуа­тации объектов инфраструктуры и таким образом высвободить допол­нительные ресурсы;

5) повышение отдачи от инфраструктурного объекта. Частный партнер, привлекая финансирование и неся обязательства перед заем­щиками и акционерами, заинтересован в увеличении денежных пото­ков от проекта;

6) дополнительные инструменты реализации проектов. В случае низкого качества либо высокой себестоимости предоставляемых услуг публичный партнер способен сменить оператора инфраструктурного объекта;

7) повышение эффективности эксплуатации объектов. Механизм ГЧП содержит больше стимулов и возможностей для повышения эффек­тивности эксплуатации инфраструктурных объектов. Во-первых, ГЧП позволяет объединить строительство и эксплуатацию в рамках одного контракта, стимулируя частного инвестора к экономии капитальных и текущих затрат по проекту. Во-вторых, соглашение о ГЧП определяет объем выручки и качество услуг по проекту, что (в случае оплаты услуг объекта населением) стимулирует инвестора к минимизации расходов при соблюдении требований по качеству или (в случае оплаты услуг объекта из бюджета) обязывает органы власти компенсировать экс­плуатационные затраты. В-третьих, некоторые виды ГЧП позволяют регулировать качество эксплуатации напрямую путем установления в соглашении о ГЧП необходимых требований¹.

В свою очередь, для частной стороны участие в проектах ГЧП связано с такими преимуществами, как:

1) ясность правового режима ввиду наличия федеральных законов, регулирующих порядок заключения и исполнения КС, СГЧП; таким образом, частный партнер имеет защищенные законодательством права и гарантии, участвуя в таких проектах;

2) возможность применения механизмов государственной под­держки проектов ГЧП, в том числе капитальных грантов и привлечения инвестиций посредством выпуска концессионных облигаций;

3) длительное сотрудничество с государством повышает обще­ственную и коммерческую репутацию компании, позволяет ей привле­кать большие объемы заемного финансирования на менее рисковых условиях;

4) получение долгосрочных проектов со стабильным рынком и гарантиями государства по обеспечению минимального уровня рен­табельности;

5) минимизация рисков давления государственных органов, так как условия сотрудничества оговариваются до начала реализации проекта;

6) возможность увеличивать свою выручку по проекту за счет оказа­ния дополнительных платных услуг и применения различных решений, снижающих затраты.

Тем не менее следует отметить также следующие ограничения, накладываемые на публичного партнера в рамках ГЧП:

1. Дополнительная бюджетная нагрузка. Несмотря на то, что ГЧП обеспечивает финансирование капитальных вложений в объекты инфраструктуры за счет внебюджетных источников, ряд проектов ГЧП (где источник доходов — платежи из бюджета) увеличивают общую нагрузку на бюджет в долгосрочном периоде. В связи с этим развитие ГЧП государству необходимо сопровождать реализацией взвешенной бюджетной политики.

2. Проект ГЧП является новым объектом управления для органов государственной власти. Несмотря на то что ГЧП повышает эффектив­ность управления инвестиционными проектами, множество решений лежит на ответственных органах государственной власти, поэтому раз­витие компетенций в управлении проектами в системе органов госу­дарственной власти путем повышения соответствующего професси­онального уровня исполнителей, а также совершенствование систем закупок и контрактации — важные условия успешности реализации проектов ГЧП.

3. Комплексный характер регулирования. ГЧП предполагает отлич­ную от государственных закупок структуру финансирования инфра­структурных инвестиционных проектов, так как вложения распределя­ются на более длительном временном отрезке за счет использования долговых инструментов. Поскольку при ГЧП широко применяются дол­говые инструменты, политика в сфере ГЧП, а также решения относи­тельно реализации проектов ГЧП сильно зависят от политики в сфере государственного долга. ГЧП позволяет решить задачу дефицита бюд­жетного финансирования в краткосрочном периоде только тогда, когда правительство является кредитоспособным заемщиком; в противном случае поиск инвесторов в проекты ГЧП будет затруднен. Иными сло­вами, ГЧП является эффективным способом привлечения инвестиций в инфраструктуру, если бюджет имеет стабильные источники финанси­рования и разумную долговую нагрузку.

4. Значительное влияние неопределенности. Проекты ГЧП являются источником долгосрочных расходных обязательств для бюджета. В силу того, что эти обязательства имеют длительный срок, они подвержены дополнительным рискам и угрозам, которые сложно оценить и спрог­нозировать. Неопределенность в отношении налоговых поступлений в долгосрочном периоде может приводить к переоценке органами власти возможностей бюджета и завышению расходных обязательств по ГЧП.

Главными ограничениями для частного партнера являются необхо­димость вложения собственных (или привлеченных заемных) финан­совых средств в проект. В рамках традиционного государственного заказа подобной необходимости нет. Кроме того, в случае неграмот­ного структурирования проекта или кризиса правительства частный партнер несет существенные риски по проекту ввиду его долгосрочного характера. Такие риски сведены к минимуму в случае участия в кратко­срочных проектах.