Эволюция понимания эффективности публичного администрирования

Сколь сложной является система государственного управления, столь же и не менее сложным является определение эффективности государственного управления, выделение критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.

На эффективность публичного администрирования в истории развития управленческой мысли существовало несколько точек зрения. За последние 200 лет социально-экономическая система ведущих стран мира претерпела существен­ные изменения. Параллельно изменялись концептуальные подходы и к механизмам управления, и к оценкам эффективности развития данной системы.

Трансформацию системы, а также ключевых показателей оценки ее развития и форм управления можно представить следующим образом:

1. Рыночная экономика свободной конкуренции (индустриальная эпоха), XIX – первая треть XX вв. Начало эпохи связано с переходом от натурального хозяйства к формированию урба­низированного образа жизни. Данный этап характеризуется преобладанием частного ин­тереса над общественным (реализация общественного интереса через «невидимую руку рынка»); господством микроэкономического анализа в экономической науке; отношением к человеку не как к цели, а как к средству общественного развития; доминированием индивидуалистической кон­цепции общественного благосостояния с ориентацией на достижение экономической эффектив­ности. Категория «экономи­ческих стабилизаторов» в экономической науке еще не сформировалась, но данные механизмы отдельными странами частично использовались (система прогрессивного налогообложения, система страхования по безработице) Развитие науки управления происходило за счет усиления практико-ориентированного подхода.

2. Социально-ориентированная рыночная экономика (государство всеобщего благоденст­вия), 30-70-е гг. XX века. «Кейнсианская революция» ознаменовалась утверждением макроэконо­мического подхода в экономической науке. Центральное место в политике общественных расхо­дов стали занимать вопросы социальной политики, обеспечения социальной стабильности, вы­равнивания доходов, недопущения резкой имущественной поляризации общества. Развитие полу­чил метод финансирования целевых программ – государственных программ развития социально-культурных отраслей, пенсионного обеспечения и жилищного строительства. Посткейнсианская идея экономических «встроенных» стабилизаторов (управляю­щих параметров, призванных автоматически сглаживать амплитуду циклических колебаний) была дополнена идеей социальных стабилизаторов, обеспечивающих управление дифференциацией населения по доходам. Публичное управление было переориентировано на выработку компетенций, связанных с администрированием общест­венных работ. Произошло смещение акцентов на «человеческие» аспекты управления.

3. Социально-ориентированная экономика устойчивого развития, формирующаяся с 80-х гг. XX века. Международная комиссия по окружающей среде и развитию, учрежденная Генераль­ной Ассамблеей ООН в 1983 г., обозначила необходимость в новом типе развития, обеспечиваю­щем экономическое благосостояние нынешнего и будущих поколений, наряду с охраной ресурсов окружающей среды, от которых полностью зависит развитие. В докладе Комиссии Генеральной Ассамблее ООН 1987 года выдвинута новая концепция устойчивого развития как альтернатива развитию, основанному на неограниченном экономическом росте. В науке рас­пространение получил институциональный подход, уделяющий внимание партнерству бизнеса, власти и народа. Институциализация граждан­ского общества и экономики, развитие добровольно-общественных, некоммерческих институтов усиливает социальную ответственность как частных (рыночных), так и государственно-бюрократических структур. Создаются стабилизационные экономические и социальные механизмы преобра­зовываются за счет внедрения различных долгосрочных резервных финансовых и экологических фондов. Оценка эффективности государственных программ становится неотъемлемым элементом их реализации. В США появляется новое поколение теоретиков публичного управления, иссле­дующих взаимосвязь системы государственных услуг с полномочиями граждан и организаций гражданского общества, акцентирующих внимание на результативности управления, на партнер­стве и кооперации государства и бизнеса. Теория публичного управления на современ­ном этапе рассматривает людей как активных участников (собственников) управления.

Характеристики некоторых параметров трансформации социально-экономической системы XX века приведены в табл.1.

Таблица 1 Эволюция социально-экономической системы

Таким образом, на современном этапе эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления.

Достижение оптимального сочетания экономической эффективности, социальной справедливости и устойчивости развития – одна из труднейших задач современного публичного управления. В реальной хозяйственной практике органы власти постоянно «балансируют», пытаясь обеспечить приемлемый уровень социального равен­ства и солидарности, не создавая угрозы предпринимательской (деловой) активности, достаточ­ный уровень жизни современного общества без ущерба будущим поколениям.

От механизмов управления современной социально-экономической системой требуется обеспечение дополнительно к экономическому и социальному прогрессу еще и «устойчивого развития», что предполагает необходимость приведения в равновесие потребностей человека, возможностей окружающей среды и условий действия конкурентного рынка. Устойчивость может выражаться в сдерживании текущими поколениями экономической активности и потребления в пользу будущих, в стабильном социально-экономическом развитии, не разрушающем своей при­родной основы. При устойчивом развитии в течение длительного временного отрезка комплекс­ное природопользование обеспечивает качественный прирост экономических, социальных и эко­логических параметров развития, обусловливая непрерывный прогресс общества [10].

Определенная согласованность принципов эффективности и социальности совре­менных публичных систем проявляется в использовании ресурсов экономических субъектов на накопление человеческого капитала, что составляет сущность так называемого нового качест­ва роста, в силу чего уровень развития хозяйственной системы определяют в большей степени темпы и пропорции накопления нематериальных элементов национального богатства. Человеческий капитал трактуется современными учеными и как совокупность знаний, спо­собностей и мотиваций, повышающих качество рабочей силы, и как особый вид инвестиций в че­ловека в форме затрат на образование, здравоохранение, культуру, подготовку рабочей силы, миграцию и поиск информации.