2021-11-09
553
Для успешной реализации проектное управление должно быть обеспечено обученными административными кадрами и грамотно регулироваться действующим законодательством. На сегодняшний день нормативно-правовая база проектного управления в области культуры и искусства представлена двумя группами документов. Первая группа - это нормативные правовые акты, регулирующие государственное управление и государственную политику в сфере культуры вообще.
К ним относятся:
1.Указ Президента РФ от 24 декабря 2014г. № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики»;
2. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (последняя редакция от 18.07.2019);
3. «Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р;
4. Несколько Концепций развития по различным отраслям культурной сферы. Например, что актуально в случае нашего исследования оркестрово-фестивального движения, - «Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года» (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 г. № 2395-р)
Вторую группу нормативно-правовой базы составляют нормативные правовые акты, касающиеся непосредственно проектного управления, это:
1. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 (ред. от 30.07.2019) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», «Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»
2. Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 (резолюция от 22 мая 2018 года №ДМ-П13-2858);
3. Различные региональные указы «Об утверждении Положения об отделе проектов и программ в сфере культуры Министерства культуры, национальной политики, туризма и архивного дела».
Правовой базой всех вышеуказанных документов выступает Конституция Российской Федерации.
Даже без детального анализа представленной документации можно заключить, что как методическая, так и нормативно-правовая база проектного управления в такой сфере, как культура и искусство пока что недостаточно разработана и отечественным законодательным органам предстоит сделать существенные шаги в этом направлении.
Перейдем непосредственно к анализу документов первой группы.
Во Введении «Основ законодательства РФ о культуре» отмечается значимость культуры для гармоничного развития общества: «Современный этап развития России требует максимального вовлечения потенциала культуры в процессы общественного прогресса. Культура России - такое же ее достояние, как и природные богатства. В современном мире культура становится значимым ресурсом социально-экономического развития, позволяющим обеспечить лидирующее положение нашей страны в мире[19].»
Как известно, любое управление есть процесс взаимодействия неких объекта и субъекта. Субъект осуществляет управленческое воздействие на объект. В «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» раскрыты понятия объекта и субъекта управления в культурной политике, а также самого явления культурной политики:
«культурная политика» - действия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации и общественными институтами, направленные на поддержку, сохранение и развитие всех отраслей культуры, всех видов творческой деятельности граждан России и формирование личности на основе присущей российскому обществу системы ценностей;
«субъекты государственной культурной политики» - органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления, образовательные, научные организации, организации культуры, общественные объединения и иные организации, осуществляющие деятельность в области искусства, науки, образования, просвещения, воспитания, семейных отношений, работы с детьми и молодежью;
«объекты государственной культурной политики» - материальное и нематериальное культурное наследие, все виды и результаты творческой деятельности, система образования, наука, русский язык и языки народов Российской Федерации, семья, системы межличностной и общественной коммуникации, медийное и информационное пространство, международные культурные и гуманитарные связи[20].
Также дается определение понятия «культура»: «культура» - совокупность формальных и неформальных институтов, явлений и факторов, влияющих на сохранение, производство, трансляцию и распространение духовных ценностей (этических, эстетических, интеллектуальных, гражданских и т. д.)[21].
Помимо этого, в «Основах» обозначены цели и задачи, стоящие перед государственной культурной политикой, они же фигурируют в другом документе первой группы - «Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года». Среди прочих задач культурной политики «В области осуществления всех видов культурной деятельности и развития, связанных с ними индустрий» вынесена такая задача, как: «Развитие фестивальной, гастрольной, выставочной деятельности[22].»
Также в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» говорится о том, что для осуществления ресурсного обеспечения разработки и реализации государственной культурной политики необходимо «создание Российского фонда культурного развития[23]», который будет, помимо прочих своих функций, реализовывать проектный подход в управлении культурой: обеспечивать «реализацию проектов, имеющих межведомственный, междисциплинарный, межрегиональный и иной характер и направленных на решение стратегических задач государственной культурной политики[24]». Таким образом, вопрос проектного управления как важной стратегической задачи ставится уже в Указе «Об утверждении основ законодательства Российской Федерации о культуре».
Перейдем к «Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года[25]». Этот документ развивает отчасти идеи, заложенные в «Основах законодательства о культуре». В данной Стратегии намечено два варианта развития культуры к 2030 году – инерционный и инновационный. В обоих вариантах прописаны показатели, каких должна достичь культура в разных областях – развития языка, сохранения национальных языков, повышение ценностной значимости семьи, сохранение и реставрация архитектурных построек культурного значения, развитие циркового движения и прочих видов искусства. Инерционный вариант – это программа-минимум, а инновационный – программа-максимум по реализации стратегических задач государства в управлении культурой. Конечно же, предпочтителен инновационный вариант реализации Стратегии: «Инновационный сценарий реализации Стратегии предусматривает быстрое достижение качественно иного социального статуса культуры, ресурсно и законодательно обеспеченного уже на I этапе реализации Стратегии, кратное увеличение совокупных расходов на культуру за счет всех источников (до 1,5 процента валового внутреннего продукта до 2020 года согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года), в которых доля внебюджетных поступлений будет увеличиваться, в том числе благодаря государственно-частному партнерству, меценатству и использованию альтернативных источников финансирования культуры[26]».
На наш взгляд, в «Стратегии» мало уделяется вопросам культурной политики в отношении фестивального движения, между тем как оно играет важную роль в воспитании и духовном развитии личности, а также в формировании такой важной составляющей личности гражданина, как патриотизм. Между тем, отмечается высокий уровень отечественных музыкальных стандартов, например, «Отечественные исполнители регулярно занимают призовые места на престижных международных конкурсах, выступают на сценах крупнейших концертных залов мира[27].» Отмечается также, что «государство оказывает содействие гастрольной деятельности лучших музыкальных и театральных коллективов за рубежом, поддерживает проведение крупных международных музыкальных и театральных конкурсов и фестивалей[28].»
В данной «Стратегии» недостаток патриотического наполнения культуры и разобщенность общества отмечаются, однако решение этой важнейшей проблемы не рассматривается посредством поддержания концертно-фестивального движения как стратегической задачи. Больше внимания уделяется цирковому движению или поддержке издания печатных книг. Последнее, на наш взгляд, не актуально в силу развития современных технологий и изменения формата восприятия текста молодежью.
В Стратегии также ставятся задачи ликвидации региональных диспропорций (по сравнению с Москвой и Санкт-Петербургом) в развитии культуры, необходимость обеспечения в правовом и институциональном отношении соответствующих возможностей для использования потенциала меценатства. Отмечен в тексте Стратегии и существенный переизбыток кадров оркестрово-фестивального движения в столице и региональных центрах на фоне недостатка их в малых городах. Это касается в том числе оркестрово-фестивального движения. Например, отмечается, что «главные дирижеры значительного числа симфонических оркестров Российской Федерации не проживают в тех городах, где работают[29]».
Важно отметить, что среди приоритетных направлений «Стратегии» упоминается «формирование новой модели культурной политики[30]». И важной составляющей такой модели, на наш взгляд, конечно же выступает проектный подход в управлении культурой, который поможет достичь ощутимых результатов в небольшие промежутки времени, а также сделать упор на развитие кадрового ресурса в культурной сфере. Очевидно, результаты, достигнутые с помощью проектного подхода, станут весомыми шагами на пути реализации Стратегии. Мы видим успешный пример реализации деятельности социального проектирования и достижение значимых результатов на примере государственной политики в области культуры на примере г. Москвы. Так в Государственной программе «Культура города Москвы на 2012-2018» одной из задач являлась разработка, внедрение и поддержка реализации социокультурных проектов[31]. Самым значимым из таких проектов за последние несколько десятилетий стал «Парк Зарядье». «Празднование Дня города», «Путешествие в Рождество», «Золотая осень», «Круг света», «Ночь в музее», «Времена и эпохи», «Московское кино» и многие другие проекты играют важную роль в создании социокультурной среды г. Москвы. Этот опыт может стать образцом для регионов, где проектный подход в культуре пока что не так массово внедрен.
Идеи, представленные в «Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года» в качестве направлений, находят более конкретное отражение в Концепциях культурной политики РФ по разным сферам.
Мы проанализируем здесь наиболее близкую к нашей тематике гастрольно-фестивальной деятельности «Концепцию развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года[32]». Важно, что разработка данной Концепции была осуществлена на основе положений (а) «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», (б) государственной программы «Развитие культуры и туризма (2013–2020 годы)». В процессе разработки ее были рассмотрены предложения и замечания различных представителей профильных организаций, исследователей, концертных менеджеров, а также федеральных и региональных органов исполнительной власти.
В данном документе отмечено, что «Цель Концепции – создание организационно-творческих, экономических и правовых условий для эффективного ведения концертной деятельности в области академической музыки. В Концепции намечены приоритетные направления государственной поддержки концертной деятельности, сформулированы ключевые понятия, определены функции её участников[33].» Также в Приложении к «Концепции» представлен план мероприятий, которые должны быть осуществлены для того, чтобы реализовать в жизнь намеченное.
Помимо этого, как и в «Стратегии», в «Концепции» даются определения ряда важных понятий в юридической регламентации управления концертной деятельностью. В частности, дается определение самой концертной деятельности:
«концертная деятельность» - деятельность по созданию, показу (публичному исполнению) и (или) организации показа концертных программ с участием профессиональных симфонических и камерных оркестров, оркестров народных инструментов, духовых оркестров, хоровых и танцевальных коллективов (хоров, капелл, ансамблей песни и танца), камерно-инструментальных, вокальных и народных ансамблей, артистов-вокалистов, солистов-инструменталистов, чтецов - мастеров художественного слова, музыковедов-лекторов[34].
Представлены определения различных акторов процесса управления в сфере концертной деятельности – как субъектов, так и объектов:
«исполнитель (артист)» - физическое или юридическое лицо (его структурное подразделение), осуществляющее профессиональную деятельность по созданию и публичному исполнению музыкальных (музыкально-литературных, музыкально-танцевальных) произведений (солист, дирижер, режиссер, чтец, ансамбль, оркестр или другой творческий коллектив академического музыкального искусства);
«агент (агентство)» - физическое или юридическое лицо, заключившее договор с исполнителем (артистом) на представление его интересов при осуществлении профессиональной концертной деятельности;
«организатор» - физическое или юридическое лицо, принимающее на себя обязательства перед исполнителем или агентом, а также перед потребителем по организации и проведению концерта академической музыки[35].
Согласно «Концепции», для реализации ее Цели (приведена выше) необходимо выполнение ряда задач, в том числе «внедрение механизмов многоканального финансирования, развитие государственно-частного партнерства», что достижимо посредством проектного управления в музыкальной сфере. Однако же о внедрении проектного управления в концертно-фестивальной деятельности в указанной «Концепции» не сказано. Впрочем, одной из задач является «совершенствование нормативно-правовой базы[36]», следовательно, в перспективе возможно освещение этого вопроса.
В «Концепции» отмечается ключевая, базовая роль оркестра в организации фестивальной деятельности: «Наиболее эффективно функцию базового коллектива может выполнять симфонический оркестр, благодаря репертуару, охватывающему большую часть мирового музыкального наследия - жанров симфонической музыки, произведений крупной формы с участием солистов, сочинений кантатно-ораториального жанра, музыки балетов, опер, театральных постановок[37]». Из чего прямо следует необходимость обеспечения регулярности участия оркестра в концертах с разнообразными программами.
Отдельная глава в «Концепции» (V) посвящена вопросам гастрольно-фестивального движения. Отмечается, что важнейшая форма концертной деятельности – это фестивали. Связано это с тем, что именно «музыкальный фестиваль может обеспечить концентрацию лучших творческих сил, достаточную для удовлетворения потребностей населения в академическом музыкальном искусстве, а также способствовать развитию музыкальной инфраструктуры территории[38]».
Соответственно именно поэтому в концертном управлении приоритеты должны быть расставлены по следующему принципу: «Расширение поддержки музыкальных фестивалей международного, всероссийского и межрегионального статуса с участием большого количества солистов и творческих коллективов при условии их эффективного менеджмента должно рассматриваться в качестве приоритетного направления деятельности федеральных органов государственной власти. Поддержка остальных фестивалей должна осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами[39]».
В Главе X «Финансовое обеспечение концертной деятельности в области академической музыки[40]» говорится о возможном проектном управлении в данной области: «Финансовая поддержка частных концертных организаций и творческих коллективов может осуществляться путем проектного (целевого) финансирования из бюджетов разных уровней[41]»
Далее рассмотрим вторую группу документов – те, которые регламентируют непосредственно проектный подход в госуправлении. Ключевой документ тут – «Положение об организации проектной деятельности в Российской Федерации[42]». Данное положение регламентирует порядок организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации. В нем прописана вся процедура от инициирования и подготовки проекта до его реализации и завершения. Проектная деятельность в нашей стране осуществляется посредством национальных и федеральных проектов. Для осуществления проектной деятельности в Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти формируются органы управления проектной деятельностью.
В ч.1 «Общие положения», п.3 даются определения базовых понятий в области проектного управления, представлены определения, раскрывающие сущность различных разновидностей проектов:
«проект» - комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений[43];
«национальный проект» - проект (программа), обеспечивающий достижение целей и целевых показателей, выполнение задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ), а также при необходимости достижение дополнительных показателей и выполнение дополнительных задач по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Председателя Правительства Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решению Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (далее - Совет), президиума Совета и подлежащий разработке в соответствии с Указом;
«федеральный проект» - проект, обеспечивающий достижение целей, целевых и дополнительных показателей, выполнение задач национального проекта и (или) достижение иных целей и показателей, выполнение иных задач по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Председателя Правительства Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решению Совета, президиума Совета, поручению куратора соответствующего национального проекта;
«ведомственный проект» - проект, обеспечивающий достижение целей и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти;
«региональный проект» - проект, обеспечивающий достижение целей, показателей и результатов федерального проекта, мероприятия которого относятся к законодательно установленным полномочиям субъекта Российской Федерации, а также к вопросам местного значения муниципальных образований, расположенных на территории указанного субъекта Российской Федерации;
«проектная деятельность» - деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов[44].
Проекты должны быть составлены в соответствии с "Методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ)" президиума Совета (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 14.10.2019 N 12) и в соответствии с ""Методическими рекомендациями по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти Правительства РФ (утв. Аппаратом Правительства РФ 12.03.2018 N 1937п-П6).
Регламентируются условия реализации проектов на региональном уровне: уточняется, что для такой цели необходимо внедрение проектных офисов регионального управления.
Также важным документом является Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (резолюция от 22 мая 2018 года №ДМ-П13-2858)[45]. С целью выполнения данного Указа Правительству РФ была поставлена задача по разработке национального проекта в сфере культуры. Такого рода проект мог бы решить ряд задач, в частности:
· задачу по консолидации российской гражданской нации;
· задачу создания культурно-образовательных и музейных комплексов;
· задачу обновления материально-технической базы детских культурных учреждений;
· задачу поддержки и продвижения талантливой молодежи в сфере культуры и искусства;
· задачу возрождения и развития сельской культуры.
На сегодняшний день национальный проект состоит из трех федеральных проектов. Это федеральные проекты «Культурная среда», «Творческие люди», «Цифровая культура». Своей главной целью национальный проект ставит «увеличение к 2024 г. числа граждан, вовлеченных в культуру, посредством создания современной инфраструктуры культуры, внедрения в деятельность организаций культуры новых форм и технологий, поддержки культурно-творческих инициатив[46]».
Как мы видим, методические указания еще не охватывают весь перечень разновидностей проектов и появились не так давно. Проектная деятельность и документация в регионах также требует совершенствования и унификации.
Однако нельзя не отметить, что это касается не только проектного подхода, но и политики РФ в сфере культуры вообще: только лишь начиная с 2016 г. политика Российской Федерации в культурной сфере приобрела некоторую системность. Культурная политика нашей страны с этого времени стала реализовываться на основе межведомственного подхода: была принята Стратегия государственной культурной политики Российской Федерации на период до 2030 г., также был утвержден план мероприятий для ее реализации на 2016–2018 гг., после чего к его выполнению приступили федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, НКО и другие общественные организации в сфере культурной деятельности. Рост запроса на качественно новый уровень культурной среды в Российской Федерации привел к нормативно-правовому закреплению особого статуса культуры и приоритетов культурного развития в уже упомянутых выше документах – «Основах государственной культурной политики» и «Стратегии развития культурной политики до 2030 года». Также за последнее десятилетие в РФ было реализовано достаточно много культурных проектов во всех отраслях культурной сферы, особенно в столице нашей страны.
Сегодня проектный подход – новаторский инструмент в культурной политике, и проектное управление пока что не повсеместно внедрено. А там, где оно внедрено, особенно если речь идет о регионах, часто наблюдается несовершенство правовой базы, регулирующей и регламентирующей проектное управление. Так, к примеру, исследователь Ф. М. Опочинский отмечает: «Отсутствие централизованной методологии выражается в том, что каждый субъект РФ утверждает свою версию управления проектной деятельности, в которой свои формы отчетности по проекту. Отсутствует также и единая информационная система в области управления проектами[47].» Все вышеперечисленное не является формальностью, а представляет реальную важность. От развития нормативно-правовой базы зависит составление проектно-сметной документации, которая является основой для реализации на практике управленческой и социокультурной работы по проекту. Правовые не состыковки, касающиеся оформления отчетности могут стать причиной коррупционной составляющей в случае недобросовестного подхода чиновников при реализации проектов. То же касается универсальности критериев оценки промежуточных и конечных результатов по проектам. Точная и охватывающая все стороны проектной деятельности нормативно-правовая база – залог успешной реализации проектной политики как на федеральном, так и на муниципальном ее уровнях.
