Членство в международных организациях

Как правило, в учредительных актах организаций содержатся следующие положения о категориях членов и критерии вступле­ния и выхода из этих организаций.

1. Категории членов в международных организациях. Для запад­ной доктрины характерно разделение членов международных ор­ганизаций на две категории: полноправные и неполноправные члены. К полноправным, по их мнению, относятся государства, а к неполноправным — несамоуправляемые территории и даже некоторые суверенные государства. Российские юристы выступа­ют за ликвидацию института ассоциированных членов как несо­вместимого с Декларацией ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960 г.

Деление участников международной организации на полно­правных и неполноправных как бы оправдывает легализованное превосходство государств-метрополий над колониями. Междуна­родные межправительственные организации объединяют членов одного порядка, они равны друг перед другом. Поэтому классифи­кация членов межправительственных организаций на полноправ­ных и неполноправных противоречит современному международ­ному праву и служит правовой основой для произвола небольшой группы западных государств.

Нельзя считать удачной классификацию членов международ­ных организаций на первоначальные и присоединившиеся.

Первоначальными обычно называются государства, которые участвовали на конференции по выработке учредительного акта ор­ганизации, подписали и ратифицировали его в установленный срок. На английском языке такие государства называются original members. Если следовать переводу original members как «первона­чальные члены», то синонимами термина «первоначальный» явля­ются такие слова, как «главный», «основной», «стержневой», «пер­востепенный». Отсюда можно предположить, что первоначальный член означает главный, решающий, а все остальные члены должны действовать под их непосредственным руководством или влиянием. Разумеется, классификация членов международных организаций на главных и второстепенных противоречит принципу суверенного ра­венства государств, принципу, на котором основывается любая межправительственная организация. Не случайно различная кате­гория членства вообще-то не влечет никаких юридических послед­ствий в области прав, обязанностей и полномочий.

В таком случае возникает вопрос, каким же образом именовать членов, которые являются основателями международной организа­ции. На наш взгляд, наиболее удачным может быть перевод с фран­цузского языка. Во французском языке для обозначения данной группы членов используется термин origine, что означает «начало» «возникновение». Таким образом, группу государств, участвовав­ших при принятии учредительного акта организации и ратифици­ровавших его в установленном порядке, необходимо именовать как «члены-учредители» (т. е. положившие начало организации).

Равным образом нельзя признать удачным определение «при­соединившиеся» другой группы членов организации. С точки зре­ния русского языка можно присоединиться к договору, како­му-либо предложению, но нельзя присоединиться к международ­ной организации. Слово «присоединиться» означает стать на чью-либо сторону, разделить чьи-либо взгляды. К международной организации нельзя присоединиться, в нее можно лишь вступить на основе суверенного равенства. Поэтому не случайно в учреди­тельных документах международных организаций для обозначе­ния данной категории членов применяется словосочетание additional member, а не joining member (англ.) или addientinnal member, а не a cote membere (фр.).

По нашему мнению, членов международных организаций, не являющихся государствами-основателями, следует называть про­сто «члены организации». Именно в таком контексте можно ис­пользовать значение термина additional members.

Кратко рассмотрим еще одну категорию членов международ­ных организаций, которую называют частичными членами. Суть этой категории членства заключается в том, что государства (или соответствующие международные организации) участвуют в ра­боте конкретного органа межправительственной организации, не являясь членами организации в общепринятом смысле. Такая форма дает возможность организации привлечь в ее работу прак­тически все государства, жизненно заинтересованные в решении тех или иных проблем, минуя процедуру официального приобре­тения членства. Поэтому многие организации одобрили соответ­ствующие нормативные акты об учреждении института частично­го членства.

Например, XVII сессия Конференции ФАО в 1970 г. приняла решение внести поправки в Устав и Общие правила процедуры, с тем чтобы разрешить государствам, не являющимся членами ор­ганизации, участвовать в работе органов и мероприятиях ФАО не только государствам — членам ФАО или ООН, но и государству — члену любого специализированного учреждения или МАГАТЭ.

Усматриваемая форма членства широко практикуется в ИМО. Например, государства — нечлены ИМО имеют право участвовать на заседаниях Комитета безопасности на море при обсуждении поправок к международным конвенциям по техническим вопро­сам морского судоходства (в частности, к таким конвенциям, как ППСС-72, МАРПОЛ-73/78, СОЛАС-74).

2. Условия вступления в организацию. Учредительные акты фактически всех организаций устанавливают, что прием в члены организации открыт для всех государств, разделяющих принципы гой организации. Как правило, члены организации подразделяется на две категории: первоначальные члены и другие члены.

Первоначальные члены — это государства, участвовавшие в разработке и принятии учредительного акта организации. Для них устанавливаются несколько более льготные условия вступления. В частности, любой первоначальный член может стать чле­ном организации, сообщив об этом высшему должностному лицу о своем формальном принятии обязательств, вытекающих из учредительного акта такой организации. Другие государства могут быть приняты большинством в две трети голосов.

Членами организации могут быть государства, другие между­народные организации, автономные территории, зависимые тер­ритории.

В соответствии с общепризнанным принципом международно­го права — суверенного равенства — любое государство имеет пра­во принадлежать или не принадлежать к международным органи­зациям. В этой связи ограничение в приеме государств в любую организацию является нарушением международного права.

Членами организации могут быть другие международные орга­низации. Например, ЕС является членом Организации экономи­ческого сотрудничества и развития (ОЭСР), Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) и др.

Членами организаций могут быть автономные или зависимые (колониальные) территории. Так, Фарерские острова, Гренлан­дия и Аландские острова посылают в Северный совет собственных депутатов. Депутаты Фарерских островов и Гренландии входят в состав датской делегации, депутаты Аландских островов — в со­став финской делегации.

Ассоциированными членами, как правило, являются зависи­мые территории. Например, Британские Виргинские острова, ост­рова Терке и Кайкос в качестве ассоциированных членов входят в Карибское сообщество и Карибский общий рынок.

Ряд организаций наряду с общим требованием — строгое со­блюдение положений учредительного акта — выдвигают дополни­тельные требования к претендентам. Так, членами Организации стран — экспортеров нефти (ОПЕК), могут стать только страны, в значительных масштабах экспортирующие сырую нефть. Статус ассоциированного члена может быть предоставлен странам, кото­рые не могут иметь большинства голосов, необходимого для полу­чения статуса полноправного члена (ст. 7 Устава). В Черномор­ское экономическое сотрудничество другие (нечерноморские) го­сударства могут вступить только при согласии черноморских государств-членов.

Членами Международной финансовой корпорации, Междуна­родного валютного фонда, Международной ассоциации развития могут быть только государства — члены Международного банка реконструкции и развития.

3. Права и обязанности членов организации. Анализ учредитель­ных актов и деятельности международных организаций показыва­ет, что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные.

Любой член организации может обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации (напри­мер, в качестве стороны соглашения о штаб-квартире, соглашения о сотрудничестве) или член организации. По мнению Шермерса и Блоккера, членство в международной организации носит двоя­кий характер: с одной стороны, государства функционируют как отдельные части механизма организации, с другой — являются ее важными партнерами. Таким образом, организация работает на своих членов и со своими членами¹.

Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепля­ются в учредительных актах или решениях международной орга­низации. Например, часто организация является депозитарием со­глашения. К таким обязанностям относится обязанность каждого члена регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении конвенций или учредительно­го акта.

Коллективные права и обязанности государств-членов закреп­лены в учредительном акте или резолюциях международных орга­низаций. Такого рода права и обязанности имеют общих адреса­тов, т. е. обращены ко всем членам или двум и более членам орга­низации, предписывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации.

Права и обязанности государств-членов можно объединить в три группы:

а) права и обязанности, вытекающие из общепри­знанных принципов и норм международного права;

б) права и обязанности, непосредственно касающиеся участия государств во внутренней текущей деятельности организации;

в) права иобязанности, связанные с соблюдением основных положений учредительного акта организации.

4. Прекращение членства. Проблема выхода из международной организации непосредственно связана с более общим вопросом — порядком денонсации международного договора, являющегося так. называемым институциональным документом (т. е. на основе которого создается организация).

В учредительных актах организаций закреплены в основном пять способов прекращения членства:

а) добровольный выход;

б) автоматический выход;

в) исключение;

г) прекращение су­ществования государства; д) ликвидация организации.

Уставы практически всех организаций предусматривают воз­можность добровольного прекращения членства. Впрочем, с пра­вовой точки зрения не имеет значения, содержат ли уставы меж­дународных организаций конкретные положения о добровольном выходе. Отсутствие в уставах оговорок о выходе не может служить препятствием добровольного прекращения членства. Основанием одностороннего выхода из организации является принцип суве­ренного равенства государств, в соответствии с которым любое го­сударство имеет право свободно определять целесообразность пре­бывания в той или иной организации.

Выход из организации сопряжен с выполнением ряда обяза­тельных условий: необходимостью письменного заявления о де­нонсации учредительного акта; установлением определенного пе­риода, по истечении которого заявление о выходе вступает в силу; установлением периода, начиная со дня вступления учредительно­го акта в силу, после истечения которого государство-член может возбудить ходатайство о выходе из организации; выполнением пе­ред выходом ряда обязательств; согласованием условий выхода с организациями более обшей компетенции.

Автоматический выход является разновидностью добровольно­го выхода. Его сущность заключается в том, что государство ipso facto в силу сложившихся обстоятельств обязано прекратить член­ство в организации. Например, любое государство, переставшее быть членом Международного валютного фонда, через три месяца автоматически выбывает из числа членов Международного банка реконструкции и развития.

Исключение как вид прекращения членства применяется в ка­честве санкции и в целях защиты интересов самой организации. Государство, систематически нарушающее уставные положения организации, может быть исключено из организации, если даже устав организации прямо не предусматривает такую возможность. Например, согласно ст. 8 Устава Совета Европы любому члену, серьезно нарушающему нормы о защите прав человека, может быть предложено выйти из Совета. Ассамблея ИНМАРСАТ может принять решение о прекращении членства государства, если найдет, что факт невыполнения обязательства имел место и что это повредило эффективной деятельности Организации (ст. 30 Кон­венции об ИНМАРСАТ).

Под прекращением существования государства-члена имеется в виду правопреемство государств, т. е. смена одного государства другим. Проблема правопреемства в организации может возник­нуть в случае возникновения нового независимого государства, объединения или отделения территории государства. В соответст­вии с международным правом новое независимое государство не обязано автоматически становиться членом организации в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства госу­дарств учредительный акт организации охватывал территорию, яв­ляющуюся объектом правопреемства. Новое независимое государ­ство вправе путем уведомления о правопреемстве установить свой статус (т. е. быть полным членом или наблюдателем) в отношении любой организации. В случае объединения двух или нескольких государств, как правило, государство-преемник решает, какое го­сударство должно покинуть организацию и кто будет представлять такое сообщество в организации.

Ликвидация организации означает ipso facto прекращение членства; функционирующие ныне организации могут быть лик­видированы различными способами. Наиболее реальным является выход из нее определенного количества государств. Например, в уставе Генерального совета по рыболовству в Средиземном море указано, что эта организация прекращает свою деятельность, если число оставшихся в ней государств будет менее пяти.

От прекращения членства следует отличать приостановление членства, хотя они и имеют ряд общих черт. Во-первых, оба явля­ются результатом волевых действий. Во-вторых, при совершении этих действий государство-член фактически не принимает участия в работе организации. В-третьих, прекращение и приостановление членства могут оцениваться как санкции за противоправное пове­дение. Вместе с тем они имеют и особенности. Прекращение членства является процессом завершенным, приостановление — длящимся. После прекращения членства государство может возоб­новить свое постоянное участие в организации только путем вы­полнения всех требований, связанных со вступлением в организа­цию. Приостановление не требует выполнения существенных процедурных мероприятий. Прекращение членства вступает в силу только тогда, когда государство-член выполнит свои обяза­тельства перед организацией (например, финансовые, имущест­венные). При приостановлении членства эти обязательства как бы замораживаются на установленный срок.

Приостановление членства возможно двумя способами: добро­вольно и принудительно. Любое государство вправе приостановить членство в организации на определенное время. Такой шаг может быть продиктован, например, принятием организацией ре­шения, ущемляющего право данного члена; сложившейся ситуа­цией внутри страны, препятствующей в полной мере участию в работе организации, и т. д. Рассматриваемый способ приос­тановления членства возможен путем уведомления государством исполнительного секретаря (в ряде организаций председате­ля) организации об этом. При этом не требуется согласия других государств на приостановление членства.

Членство может быть приостановлено и принудительным пу­тем в качестве санкции за невыполнение государством своих обя­зательств или нарушение основных принципов, содержащихся в учредительном акте. Так, если какой-либо член не выполняет своих обязательств перед Европейским банком реконструкции иразвития (ЕБРР), то Банк может приостановить его членство ре­шением большинства не менее двух третей управляющих. В пери­од приостановки член теряет все права, кроме права на выход, но за ним сохраняются все его обязательства (ст. 38 Соглашения об учреждении ЕБРР).

Приостановление членства может быть полным или частич­ным (неполным). При полном приостановлении государство ли­шается права участвовать в работе главных или вспомогательных органов, получать официальные и иные документы организации ит. д. Частичное приостановление членства носит более мягкий характер. Например, государство хотя и допускается для участия в сессиях главных органов, но лишается права голоса.

Тема 3. Международные экономические, военные и политические организации