Глава 11. Германия
Глава 10. Фра
Глава 9. Великобритания
Эволюция государственного регулирования экономики. Эволюция мировой модели капитализма в последней четверти XIX в. оказала большое влияние на положение Великобритании в мире и развитие ее политической системы. В этот период Великобритания, которая раньше была "мастерской мира", потеряла мировое первенство в промышленном производстве. В конце XIX — начале XX в. основой английского капитализма стала не промышленная и торговая, а колониальная монополия.
Трудности, связанные с утратой промышленной монополии и упадком традиционных отраслей промышленности, особенно обострились в результате мирового экономического кризиса 20-х — начала 30-х гг. Тяжелые последствия кризиса заставили правящие круги расширить государственное вмешательство в экономику и в сферу социальных отношений в целях ее стабилизации.
Наиболее радикальный шаг в этом направлении был сделан после" второй мировой войны, когда правительство лейбористов осуществило национализацию ряда ведущих отраслей промышленности: угольной, сталелитейной, энергетической, а также транспорта, связи, гражданской авиации. Значительную долю государственной собственности составили жилой фонд и объекты здравоохранения. Государственный сектор охватил 20% хозяйства страны. В результате этого в британском государственном аппарате была создана разветвленная система специальных подразделений, связанных с регулированием экономики. Среди них особое место заняли публичные корпорации, которые создавались главным образом в национализированных отраслях. Эти учреждения подчинялись общему руководству со стороны соответствующих министерств, но управлялись особым правлением и отличались административной и финансовой самостоятельностью в оперативной деятельности (Британское железнодорожное управление, Лондонское транспортное управление, Почтовое ведомство и др.). Зна-
|
|
Глава 9. Великобритания 267
чительное распространение получили и смешанные органы, в руководство которых входили как должностные лица государственного аппарата, так и представители крупнейших компаний, а иногда и представители руководства тред-юнионов (Национальный совет экономического развития, Финансовая корпорация по делам промышленности и др.).
Наряду с усилением в послевоенный период регулирующей роли государства в сфере экономики, наблюдалось его растущее вмешательство и в социальные отношения. Расширение социальной функции британского государства сопровождалось созданием специальных органов, таких, как, например, Комиссия по отношениям в промышленности, промышленные трибуналы, выступающих в роли "третьей стороны" в регулировании "отношений в промышленности", между рабочими и предпринимателями. Отношениям в промышленности и другим социальным вопросам, в том числе регулированию национальных и расовых отношений, стало посвящаться все возрастающее количество нормативных актов.
|
|
Вместе с тем на рубеже 80-х гг. правительство консерваторов одним из первых в мире осуществило радикальную переориентацию экономической политики, направленную на сокращение вмешательства государства в экономику в пользу "свободного рыночного хозяйства" и "личной инициативы", максимально возможную приватизацию экономики и ослабление влияния профсоюзов. Основной формой денационализации или приватизации в Великобритании стала открытая продажа акций инвесторам, в том числе продажа или безвозмездная раздача акций рабочим и служащим государственных предприятий, распродажа со скидкой государственного жилого фонда и т. п. Такая политика получила название "народного" или "рабочего" капитализма. Уже к началу 90-х гг. доля госсектора в английской промышленности сократилась по сравнению с 1979 г. практически наполовину, а число мелких акционеров утроилось.
Программа превращения англичан в "нацию домовладельцев и акционеров" должна была способствовать, по мнению ее авторов, укреплению социальной стабильности в стране. Но они не учли негативных последствий этих радикальных неолиберальных реформ, приведших к резкой концентрации богатства и влияния в руках достаточно узкой элитной группы. Своеобразным ответом на это стал приход к вла-
268 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
сти в 1997 г. после длительного бессменного руководства страной консерваторов, правительства лейбористов. Не отказываясь в целом от наследия консерваторов, лейбористское правительство стремится найти новые формы сохранения регулирующей роли государства в условиях свободного развития рынка и общемировых интеграционных процессов.
Эволюция партийной системы. Основные изменения в политической системе страны на рубеже XIX—XX вв. были обусловлены действием двух противоречивых тенденций. С одной стороны, появляются первые признаки упадка'традиционного английского парламентаризма, обозначилось падение роли парламента. С другой стороны, британская буржуазия в своем стремлении завершить оформление своего политического лидерства в блоке с крупными землевладельцами осуществила ряд мер по демократизации государственного аппарата. Были приняты новые избирательные законы, проведены реформы парламента, местного управления и суда. Британский правящий класс начал все более целенаправленно использовать в своих целях рабочее движение, выступавшее за демократизацию политической жизни.
Претерпела значительные изменения и партийная система. Консервативная партия начала превращаться в партию крупных промышленных и финансовых собственников. Либеральная партия, в основном состоящая из средних слоев, постепенно лишалась своей социальной базы и теряла политические позиции, что ускорило образование новой партии — лейбористов.
Лейбористская партия возникла как результат подъема европейского социал-демократического движения и появления в Англии социалистических групп и организаций (Социал-демократической федерации, Фабианского общества и др.). Первоначально роль центра движения сыграл Комитет рабочего представительства, включивший в себя на правах коллективного членства тред-юнионы, общество фабианцев и ряд других организаций. Главной целью Комитета была борьба за обеспечение рабочего представительства в парламенте. В 1906 г. на базе Комитета была создана "трудовая" (лейбористская) партия.
|
|
Становлению лейбористской партии способствовала дальнейшая демократизация избирательного права. В 70—80-х гг. была принята серия законов, в том числе о введении тай-
Глава 9. Великобритания 269
ного голосования (1872), о наказании за подкуп избирателей (1883). Особое значение имели законы 1884 и 1885 гг., которые составили третью по счету в XIX в. избирательную реформу. Реформа 1884 г. увеличила избирательный корпус с 3 млн. до 5,5 млн. человек. В городах имущественный ценз был отменен, а в графствах право участвовать в выборах приобрели мелкие арендаторы, причем на тех же условиях, которые предъявлялись к городским избирателям по реформе 1867 г., а также все налогоплательщики, проживающие в округе 6 месяцев. Вместе с тем сохранялся "двойной вотум" — право голосовать не только по месту проживания, но и по месту нахождения недвижимой собственности.
До 1922 г. у власти находилось сформированное во время войны коалиционное правительство консерваторов и либералов. Однако еще в годы войны старая двухпартийная система в результате раскола либеральной партии оказалась значительно подорванной. Одновременно с ослаблением либеральной партии в условиях послевоенной социальной борьбы шел процесс усиления партии лейбористов. Сразу же после первой мировой войны была проведена реорганизация партии, приняты изменения в уставе и партийной программе, в которой провозглашалась необходимость построения нового общества, установления "системы народовластия". Основным методом достижения этой цели должно было стать постепенное преобразование капиталистического общества, его трансформация.
После распада коалиционного правительства в 1922 г. на досрочных выборах 1923 г. ни одна партия не завоевала абсолютного большинства мандатов. В этой ситуации предпринимательские круги сочли возможным приход к власти лейбористской партии. Ни первое (1924 г.), ни второе (1929— 1931 гг.) лейбористское правительство межвоенного периода, вопреки первоначальным опасениям, не нарушили "правила игры" и принципов политического консенсуса, благодаря чему после выборов 1923 г. лейбористы прочно заняли место официальной оппозиции в парламенте. Однако окончательное становление двухпартийной системы в том виде. в каком она действует в Великобритании в настоящее время, произошло лишь после выборов 1945 г. и крупной победы на них партии лейбористов.
|
|
Таким образом, важнейшей особенностью модифицированной двухпартийной системы Великобритании стало то
Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
что одной из двух главных партий страны стала партия "рабочей оппозиции"; однако более длительное время у власти оставалась буржуазная консервативная партия. Положение консервативной партии в политической системе Великобритании особенно упрочилось в связи с приходом к ее руководству в 1979 г. правоконсервативного крыла во главе с М. Тэтчер, сумевшего уловить сдвиги в массовом политическом сознании в сторону большей свободы рыночных отношений. В 1981 г. произошел раскол лейбористской партии и на базе ее выделившегося крыла была создана социал-демократическая партия (объединившаяся в 1988 г. с либералами в новую партию), в 70-х гг. усилилась политическая роль националистических партий в Шотландии и Уэльсе. Несмотря на это, монополия двух главных и крупнейших партий в политической системе страны не была подорвана.
В 1997 г., после восемнадцатилетнего правления консерваторов, правительство вновь сформировала победившая на парламентских выборах партия лейбористов. Новым лидерам в условиях кризиса мирового социалистического движения удалось реформировать устаревшую партийную структуру и программу, ставшую образцом для социал-демократов других стран Западной Европы. "Новые" лейбористы ориентируются в основном на средние слои населения ("белые воротнички"), а их решительный отказ от лозунгов всеобщей национализации и тотального вмешательства государства в социальные отношения (при усилении роли "закона и порядка" и при ослаблении роли профсоюзов в партии) обеспечил им поддержку и части крупного капитала.
Основные изменения в государственном строе. Государственный строй Великобритании в XX в. изменялся как в результате некоторых реформ конституционного характера, так и главным образом путем модификации прежних конвенций неписаной конституции.
Для Великобритании характерна, как известно, большая, чем в других странах, стабильность политических институтов и учреждений, являющаяся результатом не только консенсуса ведущих политических сил, но и предпочтения эволюционного пути развития резким "историческим поворотам", более гибких изменений во взаимоотношениях государственных органов. Британская политическая элита сумела также сохранить и использовать в своих интересах
Глава 9. Великобритания
учреждения феодального происхождения — монархию и палату лордов.
Изменения, внесенные непосредственно в конституционное законодательство Великобритании, имели в большинстве случаев демократический характер. Среди них следует выделить очередную серию реформ избирательного права, а также реформу парламента.
Избирательная реформа 1918 г. впервые предоставила право голоса женщинам, но участвовать в выборах могли лишь женщины не моложе 30 лет, если они или их мужья имели ежегодный доход в 5 ф. ст. Реформа 1928 г. распространила право участвовать в выборах на все женское и мужское население старше 21 года, впервые установив в Великобритании всеобщее избирательное право. После второй мировой войны процесс демократизации избирательного права получил логическое завершение. В 1948 г. Акт о народном представительстве ликвидировал "двойной вотум", а в 1969 г. возрастной ценз для участия в выборах был понижен до 18 лет.
Реформа парламента. В конце XIX —начале XX в. английский парламент превратился в орудие правительства, располагавшего большинством в палате общин. Организационная структура и партийная дисциплина, выработанные главными партиями применительно к британской системе парламентаризма, предопределили подчинение депутатов каждой партии своему лидеру. За поддержанием партийной дисциплины и обеспечением нужного правительству исхода голосования следили так называемые парламентские "кнуты".
Умалению роли парламента способствовало также ограничение свободы прений. В 1882 г., после того как ирландские депутаты использовали свободу прений для срыва принятия чрезвычайных законов, палата общин приняла Билль о правилах прекращения прений. Это нововведение дало возможность правительству в любое время ставить вопрос о прекращении прений, если они развертывались в неугодном для него направлении. Таким образом, правительство, располагавшее большинством в палате общин, используя право законодательной инициативы, систему "кнутов" и правила прекращения прений, определяло направления работы палаты общин и подчиняло своим интересам деятельность законодательного органа.
Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
Известно, что некоторые английские государствоведы (У. Бейджхот) уже во второй половине XIX в. начали подмечать складывающиеся новые взаимоотношения парламента и кабинета, указывая, что исполнительная власть начинает по сути контролировать палату общин.
В этом плане достаточно легко объяснима реформа парламента 1911 г., усилившая роль контролируемой кабинетом палаты общин в ущерб неизбираемой верхней палате. Акт о парламенте 1911 г. ограничил законодательные полномочия палаты лордов. Поводом для его принятия послужило отклонение верхней палатой правительственного законопроекта о бюджете. Согласно Акту 1911 г., финансовый законопроект, принятый палатой общин, но не утвержденный в течение месяца палатой лордов, представлялся королю на подпись и становился законом. В отношении же нефинансовых биллей был установлен следующий порядок:
если такой билль принимался палатой общин в трех последующих сессиях и каждый раз отвергался палатой лордов, то он представлялся королю на утверждение. Но между чтениями билля в первой и третьей сессиях должно было пройти не менее двух лет, что сохраняло за палатой лордов возможность в течение длительного времени саботировать принятие нефинансовых биллей. Одновременно акт сократил срок полномочий палаты общин с 7 до 5 лет.
Реформа парламента 1911 г. представляла собой очередной вариант старого компромисса между буржуазией и аристократией. Буржуазные правительства, уже подчинившие себе палату общин, получили возможность проводить в жизнь финансовые меры без помех со стороны земельной аристократии. В то же время британская буржуазия не собиралась окончательно упразднять архаичную верхнюю палату, полагаясь на ее "сдерживающую" роль по отношению к нижней палате. В условиях меняющейся политической ситуации двухлетняя проволочка с принятием какого-либо "невыгодного" законопроекта могла оказаться фатальной для его судьбы. Так, например, законопроект об отмене "двойного вотума", который вносился в парламент в 1913 и 1931 гг., дважды отвергался лордами и в результате изменившихся обстоятельств (война и мировой экономический кризис) неоднократно снимался с повестки дня.
В 1949 г. был принят Закон об изменении Акта о парламенте 1911 г., сокративший до одного года срок возможного
Глава 9. Великобритания
вето палаты лордов в отношении нефинансовых биллей. Кроме того, в первые послевоенные годы был отменен Закон о стачках 1927 г., существенно ограничивающий право на забастовку, проведены реформы образования, социальных служб.
Верховенство кабинета. Внутренние, глубинные изменения в государственном строе и политической системе Великобритании в XX в. затронули в первую очередь взаимоотношения высших исполнительных и законодательных органов. Усиление роли кабинета министров сопровождалось относительным Падением роли парламента в области законодательства и контроля за деятельностью правительства. Прежде всего в руках правительства сосредоточилась особая законодательная власть, делегированная ему парламентом. В предшествующий период акты органов исполнительной власти, издаваемые с разрешения парламента (делегированное законодательство), касались лишь второстепенных вопросов. Теперь же парламент делегировал исполнительным органам право издавать акты и по таким вопросам, которые ранее составляли исключительную прерогативу палаты общин. Так, например, в 30-х гг. правительству было предоставлено право издавать общеобязательные постановления по вопросам денежного обращения. Акты "делегированного законодательства" в сотни раз стали превосходить по численности акты парламента. Расширение сферы действия системы делегированного законодательства является закономерным, так как оно позволяет "разгрузить" парламент в условиях возрастания необходимости оперативного вмешательства государства в решение усложняющихся проблем общественной жизни. Вместе с тем оно ведет к снижению роли представительного органа в системе органов государственной власти.
Более того, со времен первой мировой войны кабинет министров Великобритании получил в свое распоряжение и чрезвычайные полномочия. В 1920 г. был издан Акт о чрезвычайных полномочиях, который предоставил правительству право издавать от имени короля указ о чрезвычайном положении. Такой указ мог быть издан в случае, если имелась "непосредственная угроза со стороны лица или группы лиц" снабжению общества средствами жизнеобеспечения (продовольствие, транспорт, энергия и т. п.), и предусматривал возможность применения чрезвычайных
274 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
мер для поддержания "нормальной жизни общества", обеспечения страны важными ресурсами и предметами первой необходимости. Парламент должен был одобрить указ о введении чрезвычайных полномочий в семидневный срок, не рассматривая конкретные способы их осуществления правительством. Закон 1920 г. был направлен главным образом против забастовок. В 1964 г. его редакция изменилась и теперь он предусматривает предоставление правительству исключительных полномочий в любых чрезвычайных условиях.
В период между двумя мировыми войнами британский кабинет окончательно стал центральным звеном британской политической системы. Актом о министрах короны 1937 г., определившим размеры жалованья высшим должностным лицам государства, впервые было законодательно (хотя и косвенно) признано существование премьер-министра и его оппонента — лидера оппозиции. Лидер оппозиции наряду с премьер-министром и другими министрами стал получать жалованье из государственной казны.
После второй мировой войны верховенство кабинета в британской государственной машине стало еще более очевидным. В связи с усилением власти премьер-министра система "правления кабинета" трансформировалась в систему "правления премьер-министра", так как премьер-министр без консультаций с кабинетом стал осуществлять все важнейшие назначения и перемещения внутри правительства, определять порядок работы кабинета и его повестку дня, решать вопросы о созыве и роспуске палаты общин и пр. Свертывание коллективных форм в работе правительства привело к неофициальному образованию так называемого внутреннего кабинета, в заседаниях которого участвует лишь 4—5 наиболее доверенных главе правительства министров, а также к появлению разветвленной системы комитетов..Такие комитеты кабинета по поручению премьер-министра рассматривают основные вопросы текущей политики и могут докладывать о своих решениях исключительно премьер-министру. В период правления консервативной партии и лидерства в ней М. Тэтчер была отмечена дальнейшая централизация государственной власти, ее концентрация в руках премьер-министра, установление "президенциалистского" стиля руководства партией и государством.
Глава 9. Великобритания 275
В результате отмеченных выше изменений в политической системе Великобритании в XX в. основные принципы конституционализма XVIII—XIX вв., и прежде всего "верховенство парламента", были постепенно лишены реального содержания. То же произошло и с другим принципом британской конституции — парламентской ответственностью правительства. Поражение правительства в результате вотума недоверия в палате общин стало крайне редким явлением. В XX в. это произошло лишь дважды — в 1924 г. и 1979 г. "Партийное правление" кабинета, опора на связанное партийной дисциплиной парламентское большинство членов собственной партии позволяют сделать его. власть устойчивой, обеспечить одобрение парламентом его решений.
Говоря об общей тенденции усиления органов исполнительной власти (и прежде всего лично премьер-министра), было бы неправильным утверждать, что палата общин британского парламента перестала играть сколько-нибудь заметную роль в политической жизни страны. Английский парламент обладает таким средством воздействия, как финансовый контроль над правительством, вотирование бюджета. Парламентские дебаты по поводу политики правительства широко освещаются средствами массовой информации и оказывают большое влияние на общественное мнение страны. В палате постоянно используется и такая форма контроля за деятельностью правительства, как депутатские запросы министрам. Любой правительственный законопроект проходит три чтения в палате общин, в процессе которых он тщательно анализируется в комиссиях и комитетах палаты с участием оппозиции. Только путем одобрения в парламенте важнейшие мероприятия правительства могут быть представлены как выражение "воли нации".
Менее заметную роль в реальном осуществлении государственной власти играют старинные британские учреждения — корона и палата лордов. Однако они остаются необходимым элементом государственного устройства и их роль нельзя свести к чисто декоративной.
Корона по-прежнему считается символом стабильности "старой, доброй Англии" и поддерживается как институт большинством англичан. При отсутствии писаной конституции пределы власти короля четко не обозначены и определяются установившимися политическими обычаями. Хотя за британским монархом формально сохраняется пра-
Раздел II, История государства в новейшее время (XX в.)
во абсолютного вето, роспуска парламента и назначения премьер-министра, длительная политическая практика свела эти прерогативы к "праву давать советы, праву одобрять и праву предостерегать". Фактическое влияние королевского дома на государственную жизнь, тем не менее, остается значительным. Королева, в частности, председательствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю выслушивает доклад премьер-министра. Утверждения о том, что королева располагает наиболее полной информацией о положении в стране, имеют под собой значительные основания. Кроме того, королева остается главой Содружества, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших колоний Великобритании.
Что касается палаты лордов, то, по мнению некоторых исследователей, средневековые принципы ее формирования (около 1200 наследственных и жалованных пэров) только повышают в современных условиях функциональную роль этого учреждения, поскольку оно менее зависимо от партийной дисциплины и политической конъюнктуры.
. Одной из долговременных тенденций развития Великобритании в XX в. стал рост государственного аппарата. В конце первой мировой войны и сразу после ее окончания было образовано более 5 новых министерств (в том числе труда, авиации, транспорта и т. д.), а к середине 60-х гг. общее число министерств и центральных ведомств превысило ЮО."'После того как в конце XIX в. был создан институт профессиональной гражданской службы, бюрократический аппарат стал быстро разрастаться. Число чиновников гражданской службы в период между 1914 г. и 1923 г. удвоилось, а в последующие 50 лет увеличилось в зависимости от профиля министерств в 10—20 раз.
Деятельность аппарата государственного управления Великобритании традиционно отличается особой замкнутостью ("министерская тайна") и строгой иерархичностью в сочетании с высоким профессионализмом. Подбор кадров высшего и среднего звена гражданской службы проводится специальной комиссией, находящейся в ведении министра по делам государственной службы и не зависящей'от других учреждений. Корпус чиновников стабилен и несменяем, вне зависимости от, прихода к власти различных партий. Чиновники госаппарата не должны занимать выборные посты в партийных организациях, выдвигать кандидатов в
Глава 9. Великобритания
парламент или соглашаться на избрание в палату общин Парламент осуществляет контроль за деятельностью гражданской службы прежде всего через предоставление государственных ассигнований.
Некоторые новые черты в организации и функционировании британского аппарата управления после второй мировой войны связаны главным образом с обострением национально-расовой проблемы.
Усиление националистических настроений в неанглийских регионах и успехи в 60—70-х гг. националистических партий, североирландский кризис и нарастающее воздействие этих проблем на стабильность политических институтов вызвали к жизни многочисленные проекты децентрализации управления, попытки модификации государственной машины в национальных регионах Британии.
До второй мировой войны лишь в Северной Ирландии, которая оставалась в составе Соединенного Королевства после ирландской революции 1919—1923 гг., аппарат управления был организован особым образом. По Акту 1920 г. об управлении Ирландией централизованное управление провинцией из Лондона сочеталось с определенной местной автономией, существованием местного парламента и кабинета. В 50— 60-х гг. система особых звеньев местного управления национальными регионами, помимо Северной Ирландии, получила свое современное оформление. Эту систему возглавляют государственные секретари по делам Шотландии и Уэльса, являющиеся членами кабинета. Они руководят Шотландским и Валлийским ведомствами с несколькими департаментами, решающими отдельные местные вопросы (сельское хозяйство, образование и т. п.). Попытки правительства лейбористов провести в конце 70-х гг. законы о введении автономии Шотландии и Уэльса отличались противоречивым характером, вызвали раскол общественного мнения и были окончательно отвергнуты правительством консерваторов. Только с приходом к власти в 1997 г. правительства лейбористов население Шотландии и Уэльса смогло, наконец, проголосовать за создание собственных парламентов в этих регионах. Своеобразное положение занимают и ряд островов в проливе Ла-Манш, где сохраняется полуфеодальная система управления.
Приспосабливая традиционные управленческие структуры к потребностям современного развития, британские правящие круги все чаще прибегают к заимствованию форм
278 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
и методов государственного управления в других развитых странах, прежде всего в США и ФРГ. В результате в государственном аппарате, как и во всей политической системе страны, наблюдается все более редкое сочетание архаичных и новейших элементов.
В настоящее время в Великобритании усиливается движение в пользу реформирования некоторых сторон ее политической системы. Растет число сторонников принятия писаной конституции, что во многом обусловлено возникновением новых политико-правовых проблем, связанных с королевским домом, национальными отношениями, членством в Европейском Союзе. Кроме того, многие законы, относящиеся к правам и свободам граждан, некогда принятые в Великобритании впервые в мировой практике, устарели, так как не соответствуют мировым стандартам, не содержат необходимых гарантий, а иногда и прямо противоречат существующим демократическим подходам.
Полицейские и судебные органы. В годы первой мировой войны в Англии была впервые создана постоянная армия и введена всеобщая воинская повинность, позднее отмененная.
Хотя полиция по-прежнему состоит из отдельных местных формирований, находящихся в ведении местных выборных органов, фактическое руководство полицейскими силами осуществляет министр внутренних дел. Такое положение было зафиксировано в Законе о полиции 1964 г., по которому министр внутренних дел наделялся правом проводить слияния полицейских формирований, определять размер субсидий местным выборным органам для содержания местной полиции.
Особое положение военно-полицейского аппарата характерно для Северной Ирландии, где длительное время происходил вооруженный конфликт между двумя религиозными общинами. В 1969 г. в провинцию'были введены британские войска, а в 1972 г. установлен режим "прямого управления" из Лондона.
Параллельно с централизацией управления полицией неуклонно возрастали полномочия полицейских служб. Закон о возбуждении недовольства 1934 г. и Закон о правопорядке 1936 г., формально направленные против фашистского движения, значительно расширили возможности полиции в плане проведения обысков, применения силы и за-
Глава 9. Великобритания 279
прещения манифестаций. Большое количество чрезвычайных законов было принято в 70—80-х гг. после обострения ситуации в Северной Ирландии. Так, серия актов о предотвращении терроризма (1974, 1975, 1979 гг. и др.), а также Закон о полиции 1986 г. предоставили полиции почти неограниченное право произвольных арестов "заинтересованных в терроризме" и "подозрительных" лиц. Законы 1986 г. о полиции и о проведении общественных собраний дали в руки полиции дополнительные полномочия по вопросам проведения митингов и демонстраций. Она может выдвигать предварительные условия проведения манифестаций, в том числе относительно количества участников, места и продолжительности собраний под открытым небом. Это аргументируется необходимостью предупреждения серьезных правонарушений или насилия.
Важнейшие реформы судоустройства были проведены в 70—90-х гг., когда в Англии была принята целая серия актов, посвященных институту присяжных, судам магистратов, судам графств, Верховному суду, полиции, доказательствам по уголовным делам, государственным обвинителям и т. п.
Еще в период между двумя мировыми войнами предпринимались отдельные попытки реформировать систему правосудия (отмена обвинительного "большого жюри" в 1933 г.), Однако долгое время в Великобритании сохранялась старая полуфеодальная система местных (низших) судов. Прежние реформы не унифицировали судебную организацию, не ликвидировали разобщенности в системе правосудия. •
Закон о судах 1971 г. ликвидировал суды ассизов и четвертных сессий, передав их полномочия новому уголовному Суду короны и частично Высокому суду. Система высших судов Англии (Верховный суд) стала включать Высокий суд (гражданские дела), Суд короны (уголовные дела и часть гражданских дел) и Апелляционный суд (гражданское и уголовное отделение). Их структура и юрисдикция регулируются Законом 1981 г. о Верховном суде.
Исключительное положение занимают по-прежнему палата лордов и судебный комитет Тайного совета. Палата лордов в своем судебном составе (лорд-канцлер и 11 лордов-юристов) является высшей апелляционной инстанцией по гражданским делам, а также по уголовным делам (кроме Шотландии). Судебный комитет Тайного совета является
280 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
апелляционной инстанцией для "заморских" территорий, церковных судов и некоторых специальных судов по определенным делам. Помимо этого, все чаще первым в системе судов именуется Европейский суд, что отражает официальное признание его наднациональной юрисдикции.
Весь судебный аппарат организационно подчиняется лорду-канцлеру, который, в частности, организует работу высших судов на местах. Для этого территория Англии и Уэльса была разделена на 6 округов, в каждом из которых должны проходить заседания Суда короны по уголовным делам и Высокого суда по гражданским делам, и создан многочисленный штат постоянных судей, именуемых "окружными".
Свои особенности в организации системы правосудия по-прежнему сохраняет Шотландия.
Низшими судами Англии являются суды графств и магистратские суды. Суды графств являются местными судами гражданской юрисдикции, организованными по традиционному "разъездному" принципу (судьи объезжают округа в графствах). По закону 1984 г. о судах графств их юрисдикция была значительно расширена, ограничиваясь лишь ценой иска. В настоящее время 90% всех гражданских дел рассматривается в судах графств.
Магистратские суды обслуживаются мировыми судьями, которые не являются профессиональными юристами и не получают жалованья, хотя в Лондоне и крупных городах обязанности магистратов выполняют оплачиваемые юристы. Магистратские суды в основном заняты рассмотрением мелких уголовных дел в суммарном порядке, без участия присяжных.
Специальными судами в Англии и Уэльсе являются суд коронера (расследование "загадочных" смертей и самоубийств), военные суды, церковные, суды, административные трибуналы (для разрешения трудовых конфликтов, земельные, налоговые и т. п.).
Значительную роль в отправлении правосудия играют также генеральный атторней и генеральный солиситор. Генеральный атторней и его заместитель генеральный солиситор считаются представителями интересов короны и могут возбуждать уголовное преследование (давать на него согласие, прекращать его) по отдельным делам. В ведомство генерального атторнея входят также директор публичных
Глава 9. Великобритания 281
преследований, который возглавляет созданную в 1986 г. службу государственных обвинителей (участие в уголовных процессах, начатых полицией, возбуждение преследования, поддержание обвинения) и директор управления по борьбе с "серьезными мошенничествами", обладающий правом возбуждать преследование и вести расследование по таким делам.
Законом 1990 г. о судах и правовом обслуживании в Англии был создан новый для страны институт — адвокатура, в которую принимаются юристы, удовлетворяющие определенным требованиям и получившие соответствующий сертификат. Что же касается традиционного института присяжных, то здесь исследователи единодушно отмечают снижение его роли и упрощение классической жесткой модели. Законы 1960—1970-х гг. отменили для присяжных имущественный ценз и снизили возрастной до 18 лет, отменен также принцип единогласия (в меньшинстве могут, однако, остаться не более 2 присяжных), установлена возможность участия как в уголовном, так и гражданском процессе менее 12 человек. Одновременно законодательство 70—80-х гг. расширило перечень дел, рассмотрение которых возможно в суммарном порядке, без участия присяжных. В Шотландии никогда не существовало требования единогласного вердикта присяжных, а с 1980 г. для присяжных установлены те же требования и условия, что и в Англии.
Местное управление. В области местного управления усилился контроль центральных органов за деятельностью советов в городах и графствах. Постепенно эти органы лишались наиболее важных полномочий в проведении независимой от бюрократического надзора местной политики. Основным рычагом воздействия на деятельность местных органов стала их финансовая зависимость от дотаций правительства. Такое положение местных органов управления было закреплено актами 1929 и 1933 гг. Акт 1929 г. о местном управлении предоставил правительству полномочия ограничивать размеры дотаций, если оно считало действия органа самоуправления "нецелесообразными". Акт 1993 г. о местном самоуправлении подробно определил порядок возникновения, структуру, аппарат, а также другие административные и финансовые стороны деятельности местных органов. Любое действие местного органа, выходящее за предписанные законом права, признается превышением
10 История государства и права зарубежных стран. Часть 2
282 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
полномочий, т. е. недействительным. Контроль за местным управлением осуществляет Министерство охраны окружающей среды, а по отдельным вопросам (образование, здравоохранение, финансы и т. п.) — и другие министерства. Утверждению вышестоящих властей подлежат акты муниципалитетов, содержащие императивные предписания, акты о застройке населенных пунктов, о местных налогах.
§ 1. Третья республика в XX в. и ее падение
Партийная и избирательная системы. Государственное развитие Франции в XX в., в отличие от Великобритании, происходило в условиях поляризации и открытого противоборства правых и левых сил, партий и группировок, что приводило не только к частым изменениям в политическом режиме, но и к глубоким реформам государственного строя, периодической трансформации провозглашаемых конституционных принципов.
В условиях многопартийности, острого соперничества партийных блоков особое значение приобретала борьба вокруг избирательных реформ. Закон 1919 г. предусмотрел замену мажоритарной системы системой пропорционального представительства. Однако новая система была значительно искажена тем, что в законе было предусмотрено получение партиями дополнительных мест в виде "премий" за победу в избирательном округе. В 1927 г. мажоритарная система была восстановлена.
По закону 1927 г. Франция и ряд ее заморских владений делились на сотни избирательных округов, от каждого из которых выбирался в парламент 1 депутат. Выборы проводились в два тура. В первом туре для избрания необходимо было получить абсолютное большинство голосов. Если этого не происходило, то во втором туре кандидату от какой-либо партии было достаточно получить относительное большинство голосов, лишь бы их было больше, чем у каждого из соперников.
Новая система выборов обеспечивала преимущество многочисленным правым партиям. Центр тяжести избирательной кампании переносился на второй тур, где эти партии могли выступать единым блоком и выставлять общих кандидатов. Искажение воли избирателей действием мажоритарной системы дополнялось "перекройкой" избиратель-
284 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в
ных округов, созданием неравных по численности населения округов в промышленных и сельских районах.
Изменения в государственном аппарате. После первой мировой войны основы государственного строя Франции, как и прежде, формально определялись конституционными законами 1875 г. Однако постепенное ослабление фактической роли главы государства — президента, низведение его полномочий до "церемониальных", не сопровождалось сколь-нибудь серьезным восстановлением равновесия исполнительной и законодательной власти за счет законодательного закрепления полномочий правительства. Как известно, пост председателя совета министров и организационная структура правительства получили юридическое оформление только в 1934—1935 гг.
Конечно, на практике общемировая тенденция относительного возрастания роли исполнительной власти не обошла стороной и Францию. Так, в межвоенный период к правительству окончательно перешло право издания нормативных актов по различным вопросам государственной жизни. При этом оно опиралось на сложившуюся еще в XIX в. доктрину "регламентарной власти". Согласно этой доктрине, правительство могло издавать нормативные акты без делегирования ему законодательных полномочий парламентом, на основе собственных прерогатив.
Формально правительственные декреты должны были лишь дополнять, уточнять законодательство и носили подзаконный характер. На деле правительство неоднократно принимало акты, имевшие силу закона, и отменяло прежние законодательные акты. Кроме того, парламент периодически предоставлял правым кабинетам чрезвычайные полномочия и исключительное право законодательствовать в форме "декретов-законов" (например, в 1918, 1921, 1934, 1938—1939 гг.).
Вместе с тем Третья республика до второй мировой войны не случайно именуется "режимом Собраний" или "абсолютным парламентаризмом". Контроль парламента, с его обилием фракционных группировок (около 20 в 30-е гг.) над правительством приобрел гипертрофированные формы, приводившие к политической нестабильности, частым правительственным кризисам и отставкам кабинетов. Средняя продолжительность пребывания кабинета у власти не превышала 6 месяцев. Нередко кабинеты уходили в отставку в результате
Глава 10. Франция 285
недоверия, выраженного только верхней палатой — сенатом. Явное нарушение равновесия властей и "системы сдержек" в пользу парламента, при неспособности парламента эффективно выполнять правительственные функции управления, серьезно подорвали способность политической системы Франции противостоять экономическому и политическому кризису 30-х гг., усилению авторитарных тенденций и германской агрессии.
Народный фронт. В начале 30-х гг., по мере углубления экономического кризиса и обострения социальных противоречий, во Франции возросла активность крайне правых организаций фашистского толка ("Огненные кресты", "Аксьон франсэз" и др.). В феврале 1934 г. был предпринят фашистский путч, который провалился благодаря солидарности демократических сил страны, организовавших массовые антифашистские выступления. Воспользовавшись обстановкой, правительства правых сил, сменявшие друг друга у власти, издали ряд чрезвычайных декретов, ущемлявших демократические свободы.
Усиление реакционных тенденций в политической жизни страны привело к объединению антифашистских сил получившему название Народного фронта. В него вошли партии коммунистов, социалистов и радикалов, подписавшие соглашение о единстве действий, а также более сорока различных демократических организаций. В январе 1936 г. была опубликована программа Народного фронта. В политической области основными требованиями фронта был роспуск и разоружение фашистских организаций, отмена репрессивного законодательства, создание системы коллективной безопасности в Европе. В экономической сфере планировались меры по повышению жизненного уровня населения, по борьбе с безработицей, реорганизация Французского банка и введение контроля над крупнейшими банками, национализация военной промышленности.
На выборах в 1936 г. Народный фронт одержал победу. Было сформировано правительство из социалистов и радикалов. До 1937 г. была выполнена часть программы левых сил: повышена заработная плата рабочим, введена 40-часовая рабочая неделя, проведена реформа Французского банка, отменены чрезвычайные декреты, частично национали зирована военная промышленность. К фашистским органи
286 Раздел II. История государства в новейшее время (XX s.
зациям был применен закон о роспуске военизированный группировок.
Народный фронт сыграл большую роль в предотвращении попыток французских правых установить режим авторитарного типа. Однако внутренние разногласия в антифашистском блоке привели к расколу этого союза. В результате последовательной смены правительств в 1938 г. у власти утвердилось правое крыло радикалов, которое пошло на ликвидацию основных мероприятий левого блока и окончательный разрыв с Народным фронтом.
Падение Третьей республики. Движение Сопротивления. Падение Третьей республики стало закономерным результатом поражения Франции в войне с гитлеровской Германией летом 1940 г.
После капитуляции в 1940 г. большая часть Франции управлялась немецкими оккупационными органами. В южной неоккупационной зоне власть формально находилась в руках прогерманского правительства маршала Петэна. Оно получило название "правительство Виши" — по названию курортного городка, его резиденции. Конституция 1875 г формально не была отменена, однако фактически республика перестала существовать. Рядом декретов Петэн отменил должность президента республики и возложил на себя функции главы государства, обладающего всей полнотой государственной власти. "Режим Виши" являлся военно-авторитарным режимом, хотя самостоятельная роль этого правительства была весьма относительной. Его функции были еще более ограничены с осени 1942 г., когда немцы ввели в южную зону свои войска.
Борьбу против нацистов на территории Франции возглавили коммунисты, по инициативе которых многочисленные антифашистские организации объединились в Национальный совет сопротивления. Другой центр движения Сопротивления был создан генералом де Голлем в эмиграции ("Сражающаяся Франция"). В 1943—1944 гг. после объединения французского и лондонского центров в Алжире был учрежден единый французский Комитет национального освобождения как Временное правительство Французской Республики. Временное правительство во главе с де Голлем, куда были включены и два коммуниста, осуществляло управление страной в первый период после освобождения в 1944—1946 гг.
Глава 10. Франция
§ 2. Четвертая республика во Франции
"Временный режим" и борьба вокруг конституции.
В период "временного режима" во Франции началась глубокая перестройка политической системы, сопровождавшаяся важными социально-экономическими реформами и перегруппировкой основных партийно-политических сил. Временное правительство осуществило часть программы Национального совета Сопротивления: национализировало ряд крупных банков и отраслей тяжелой промышленности, реформировало систему социального обеспечения, восстановило демократические свободы. Были официально одобрены провозглашенные в программе мероприятия по чистке государственного аппарата и наказанию лиц, сотрудничавших с оккупантами, по привлечению сил французского Сопротивления к управлению страной. Однако многие положения программы, касающиеся демократизации государственного строя, не были проведены в жизнь из-за усилившегося противоборства различных фракций бывшего Сопротивления.
Центральным вопросом внутриполитической жизни страны, вокруг которого разгорелась борьба, стал вопрос о новом государственном строе, новой конституции Франции. Все политические силы объединяло критическое отношение к институтам Третьей республики. В остальном их подход был различным. "Новые консерваторы", и прежде всего сторонники генерала де Голля, склонялись к учреждению республики президентского типа, с сильной исполнительной властью, способной противостоять "режиму партий" — "дестабилизирующему" парламентаризму эпохи Третьей республики. Левые партии, а также ряд партий центристского толка (например, крупная католическая партия МРП), явно опасаясь установления режима "личной власти" генерала де Голля, выступали за сохранение верховенства парламента и его контроля над правительством при большей сбалансированности двух ветвей власти.
Получив на выборах в Учредительное собрание в октябре 1945 г. наибольшее количество депутатских мандатов, коммунисты, социалисты и МРП образовали трехпартийное Временное правительство и добились выработки проекта конституции на основе своей программы. Однако он был отклонен на референдуме. Второй проект, разработан-
288 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
ный в 1946 г. новым составом Учредительного собрания, содержал ряд компромиссные положений, позволяющих учесть платформы всех членов коалиции. После утверждения на референдуме второй проект конституции стал основным законом Франции.
Конституция 1946 г. Новая Конституция Франции не голько отразила соотношение политических сил в стране в первый период после освобождения, но и закрепила на конституционном уровне ряд новых политических принципов, характерных для европейских конституций так называемой второй волны (40—50-е гг.).
Реакцией на авторитаризм времен войны была демократизация общественной жизни, предоставление широкого круга прав и свобод, гарантии конституционной законности. В Конституцию был включен новый блок экономических и социальных прав: равноправие мужчин и женщин, народов зависимых стран, социально-экономические права: право на труд, отдых и материальное обеспечение в случае нетрудоспособности, право рабочих на объединение в профсоюзы, на забастовки, коллективное определение условий труда и на участие в управлении предприятиями, право на всеобщее бесплатное светское образование и др. Расширялась сфера регулирования политической и особенно внешнеполитической деятельности государства (положения о мирной внешней политике, об отношениях с колониями и т. п.).
Вместе с тем новая Конституция значительно расширяла пределы вмешательства государства в экономическую и социальную сферу жизни общества, изменяла характер отношений между личностью и государством, возлагая на государство, помимо широких прав, и новые обязанности. Признанным конституционным принципом стало провозглашение "социального государства", в котором права собственника сочетаются с "общим благом" и ограничиваются общественными интересами.
С точки зрения основного принципа организации государственного строя, в первой послевоенной конституции Франции продолжала господствовать идея абсолютного парламентаризма. По форме правления Франция являлась парламентарной республикой, причем нижняя палата парламента — Национальное собрание — провозглашалась един-
Глава 10. Франция 289
ственным законодательным органом страны, который не мог никому делегировать свои законодательные полномочия. Кроме того, Национальное собрание имело исключительное право законодательной инициативы в финансовых вопросах, ратификации и денонсации важнейших международных договоров, объявления войны. Собрание, избираемое по системе пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права, абсолютным большинством голосов должно было утверждать состав нового правительства, которое несло перед ним всю полноту ответственности.
Конституция традиционно сохранила двухпалатную структуру парламента. Однако вторая палата — Совет республики — была наделена лишь совещательными функциями, и ее рекомендации не были обязательными для Национального собрания. Совет республики избирался косвенными выборами в департаментах и коммунах, а часть его назначалась Национальным собранием. Состав палаты должен был периодически обновляться. Таким образом, полномочия верхней палаты парламента по сравнению с сенатом Третьей республики были сведены до минимума.
Главой государства являлся президент республики, который избирался на совместном заседании палат парламента сроком на 7 лет. По Конституции 1946 г., в отличие от предшествующей, президент был лишен ряда важных прерогатив (роспуск нижней палаты, назначение по своему выбору высших должностных лиц и др.). Любые акты президента, в том числе назначение на высшие должности, требовали контрасигнации председателя кабинета и одного из министров.
Исполнительная власть по Конституции вручалась Совету министров во главе с его председателем, главой правительства. Этот орган осуществлял непосредственное государственное управление страной и в этом своем качестве имел широкие полномочия. Однако деятельность кабинета была поставлена под эффективный контроль нижней палаты. Назначение председателя Совета министров и министров декретом президента могло производиться только после вынесения вотума доверия со стороны Национального собрания.
В случае принятия абсолютным большинством голосов депутатов резолюции порицания, а также в случае провала
290 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
в палате важного правительственного законопроекта кабинет должен был уйти в отставку. Правительство могло распустить парламент только после двух правительственных кризисов подряд, последовавших за вотумами недоверия или порицания. В такой ситуации на период избрания нового состава собрания создавалось коалиционное правительство из всех партийных фракций во главе с председателем Национального собрания.
Конституция практически сохраняла в неприкосновенности старую судебную систему и местное управление, подчиненное строгому контролю со стороны правительства. Для руководства судами создавался Высший совет магистратуры, председателем которого являлся президент. Совет ведал вопросами назначения и продвижения судей, исполнял функции дисциплинарного суда в отношении членов судебного ведомства.
Реорганизация политического строя Франции в той форме, которая была предусмотрена Конституцией 1946 г., во многом не оправдала возложенных на нее задач и быстро утратила привлекательность в глазах французов. Страна практически вернулась к "режиму Собрания", столь единодушно критикуемому на примере Третьей республики. За двенадцать лет сменилось сорок пять правительств, было несколько длительных министерских кризисов. Этому способствовали как недостаточная проработка самого механизма функционирования норм основного закона, так и периодические отступления от них на практике.
Сложные проблемы модернизации экономики и перестройки экономической структуры, обострение социальных противоречий, распад колониальной системы и колониальные войны требовали активного вмешательства государства и стимулировали поиски путей к установлению твердой власти. Политическая.система, основанная на классическом парламентаризме, в условиях многопартийного соперничества и возросших требований к административно-управленческой деятельности оказалась неспособной адекватно реагировать на сложные социально-экономические проблемы и кризисные явления в обществе.
На протяжении 40-х — середины 50-х гг. стало нарастать недовольство государственным режимом Четвертой республики. Возникшая в 1947 г. голлистская партия Объе-
Глава 10. Франция 291
динение французского народа (РПФ)1 выступила с требованием отмены Конституции 1946 г. и создания сильной исполнительной власти, способной возвыситься над "партийной чехардой". В этом же году произошел распад трехсторонней коалиции, а в 1948—1951 гг. была восстановлена мажоритарная избирательная система. Широкое распространение получила практика делегированного законодательства. По конституционной реформе 1954 г. премьер-министр был наделен дополнительными полномочиями по роспуску Национального собрания, упрощался порядок получения вотума доверия правительством (простым большинством голосов), отменялись положения Конституции о коалиционном правительстве. Были расширены также права Совета республики, который превратился в полноправного участника законодательного процесса. Одновременно, без прямого пересмотра соответствующих положений, путем конституционной практики произошло фактическое усиление роли и влияния президента.
Обострение политической обстановки и отход от основных принципов Конституции 1946 г. привели в конечном итоге к падению Четвертой республики и ее замене в 1958 г. Пятой республикой.
§ 3. Пятая республика во Франции
В мае 1958 г. в обстановке военного мятежа в Алжире парламент призвал к власти генерала де Голля и наделил его правительство чрезвычайными полномочиями. Правительство спешно подготовило проект новой конституции, который в сентябре 1958 г. был одобрен на референдуме 79,2% голосов его участников и с октября 1958 г. вступил в силу.
Конституция 1958 г. Авторы Конституции 1958 г., которую считали "скроенной точно по мерке для де Голля", исходили из необходимости коренного пересмотра принци-
' Впоследствии голлизм стал массовым политическим течением, в котором авторитарные идеи сочетались с лозунгами "великой, независимой Франции", "надпартийных интересов" и "ассоциации труда и капитала". Голлистская партия неоднократно реорганизовывалась и меняла название. С 1976 г. она именуется Объединение в поддержку республики (ОПР).
292 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.
пов, лежавших в основе государственного строя Третьей к Четвертой республик. Прежде всего предполагалось стабилизировать политическую систему путем "большей сбалансированности" всех видов власти и усиления независимости исполнительной власти от политических маневров различных партий. Исполнительная и законодательная власти должны были быть четко разделены, имея своим источником только "мандат народа" (т. е. выборы). Однако еще более эффективным средством укрепления системы властвования должен был стать институт главы государства. Возвышаясь над всеми властями и не навязывая себя в качестве повседневного главы правительства и лидера парламентского большинства, президент должен был выражать высшую волю государства по проблемам первостепенного значения. Таким образом, одной из важнейших задач этого органа было гарантировать стабильность исполнительной власти в неблагоприятных политических и экономических условиях.
Эти идеи были четко проведены в тексте нового основного закона. Свидетельством этому является сама структура конституции, построенной по схеме президент — правительство — парламент. Центральным звеном всей политической системы стал президент. Ему была отведена рол! "высшего арбитра", призванного обеспечивать нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства (ст. 5). Поэтому президент не нес политической ответственности ни перед каким органом (за исключением случая государственной измены) и никем не контролировался. В то же время для выполнения своей роли он был наделен как широкими постоянными прерогативами, так и полномочиями, имеющими исключительный характер.
Прежде всего, президент назначал главу правительства, а по его предложению — остальных членов кабинета, также принимал их отставку. Он председательствовал на заседаниях правительства, в Совете и Комитете национальной обороны, в Высшем совете магистратуры. Ему предоставлялись полномочия главы вооруженных сил, право назначения на высшие гражданские и военные должности.
Президент был наделен значительными полномочиями не только в исполнительной, но и в законодательной сфере он имел право подписывать и обнародовать законы, требо-
Глава 10. Франция
вать от парламента нового обсуждения закона или отдельных его статей; право оспорить принятый парламентом законопроект и передать его в Конституционный совет (суд) для заключения о его соответствии конституции; право передавать некоторые виды законопроектов на референдум, юшуя парламент; право обращаться к парламенту с посланиями, которые не подлежат обсуждению; право принимать ордонансы, имеющие силу закона. Президент получил так-эуе право роспуска нижней палаты парламента (ст. 12), что не характерно для чисто президентских республик. Он представлял, Францию в международных отношениях, наделялся значительными прерогативами в области внешней политики.
Помимо указанных полномочий, президент по ст. 16 получил право принимать чрезвычайные меры по своему усмотрению в условиях, когда "установление Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной или непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, нарушено".
Одновременно предусматривался ряд гарантий против установления единоличной диктатуры президента (автоматический созыв парламента, запрос мнения Конституционного совета и т. п.). Однако деятельность президента в период чрезвычайного положения никем не контролировалась В соответствии со ст. 19 свои наиболее важные полномочия;
назначение правительства, роспуск палаты, введение в действие исключительных полномочий, передача законопроектов на референдум и ряд других — президент осуществлял единолично, без контрасигнирования со стороны премьера и соответствующих министров. Остальные акты президента требовали министерской скрепы, и, таким образом, премьер-министр нес за них политическую ответственность перед парламентом.
Конституция 1958 г. отказалась от прежней политической практики избрания президента парламентом. Отныне он должен был избираться коллегией выборщиков, в которой члены парламента составляли ничтожную часть. Позднее косвенные выборы президента были заменены прямыми.
Второе место в государственном механизме Пятой республики было отведено правительству. В самом общем виде
294 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)
вго компетенция закреплялась в ст. 20 Конституции: правительство должно определять и осуществлять "политику нации", распоряжаться администрацией и вооруженными! силами. Премьер-министр, полномочия которого определены более подробно, должен руководить деятельностью правительства, нести ответственность за оборону страны,обеспечивать исполнение законов, издавать нормативные акты в порядке регламентарной власти, назначать на военные и гражданские должности.
Таким образом, высшая исполнительная власть, по конституции, была недостаточно четко распределена между президентом и премьер-министром, но предполагалось, что премьер, обладая определенной автономией, осуществляет повседневное руководство внутренней политикой. Конкретные формы взаимодействия президента и премьера зависели от согласованности их действий при стратегическом верховенстве президента и, главным образом, от расстановки партийно-политических сил.
На последнее место среди высших государственных органов Конституция 1958 г. поместила парламент. Он состоял из двух палат — Национального собрания и Сената, которые были практически равноправными. Национальное собрание избиралось прямым голосованием. Сенат, избираемый путем косвенного голосования коллегиями выборщиков, должен был обеспечивать представительство территориальных единиц республики и французов, проживавших за пределами Франции. Особые "сдерживающие" полномочия Сената, обладающего правом вето в отношении проектов конституционных изменений, могли стать тормозом при прохождении важных законопроектов.
Специальный раздел Конституции был посвящен взаимоотношениям между парламентом и правительством, в котором отчетливо закреплялась доминирующая роль правительства. Тщательно оформленное функциональное разделение "властей", подробная регламентация деятельности, структуры и процедуры заседаний парламента имели целью создание системы "рационализированного" парламентаризма вместо парламентарных моделей Третьей и Четвертой республик.
Акты парламента могли регулировать строго определенный и сравнительно небольшой круг вопросов (структура и принципы организации государственного аппарата,
лава 10. Франция 295
права и свободы, гражданство, налоги, основные принципы гражданского, уголовного, трудового права и др.). По этим вопросам правительство также могло издавать нормативные акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только с разрешения парламента. Возможность подобного рода делегирования парламентом своих полномочий была прямо 1 предусмотрена в Конституции, а последующая практика залепила такое положение. Все остал