IV. Типология региональных режимов

Литература

Литература

Налоговый кодекс РФ

Бюджетный кодекс РФ

Федеральная программ от 15.08.01 «Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»

1. Валлих К. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. М., 2003.

2. Гришин В.Н. Конституционно – правовой аспект бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. 1999. № 3.

3. Зубаревич Н.В. Социально-экономическое развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003.

4. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. № 4.

5. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1998. № 5.

I. Понятие «бюджетный федерализм» как и в большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного определения. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. При этом, во-первых, «бюджетный федерализм» преимущественно отождествляется с межбюджетными отношениями; во-вторых, подразумевается наличие субъектов указанных отношений в виде единого «центра» и «регионов»; в-третьих, сами эти отношения не выходят за рамки субъектов федерации, то есть не распространяются на систему местного самоуправления. В ст. 18 Бюджетного Кодекса Российской Федерации дается следующее определение бюджетного федерализма: «Это отношение между органами государственной власти и органами государственных субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов, доходов, распределения и перераспределения последних между федеральными бюджетами и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечение единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».

В целом, «бюджетный федерализм» можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеральных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Этот механизм одновременно является и гарантией устойчивости государственного устройства страны, важным инструментом государственного регулирования территориального развития. Следовательно, бюджетный федерализм выходит за рамки собственных финансовых отношений и не может реализовываться только в структуре этих отношений.

Выделяют ряд специфических требований, обеспечивающих результативность «бюджетного федерализма»:

1) распределение и правовое закрепление между федеральными, региональными и местными уровнями ответственности за выполнением отдельных социально-экономических функций (требование обоснованности распределения расходов);

2) определение и правовое закрепление источников доходов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий, требование обоснованности распределения расходов;

3) разработка и правовое закрепление обязательности полного территориального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации (требование прозрачности территориальных бюджетно-налоговых отношений);

4) определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и свободного финансового потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов);

5) разработка и правового закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства (требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы);

6) разработка и правового закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех вышеуказанных положений (требование процедурной обеспеченности);

II. Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет. Чаще всего региональную функцию бюджетам связывает только с бюджетными позициями, которые в соответствии с принятой бюджетной классификацией содержат названия тех или иных регионов и территорий. По сути вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме оседает на территориях. Отношение с федеральным бюджетом недовольны и регионы - доноры и регионы - рецепиенты.

Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие. Поэтому объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального саморазвития, выявить их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета без подобной информации невозможно, что увеличивает субъективные необоснованные решения.

Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и перераспределение обязанности по оказанию услуг осуществляется в соответствии с «зоной их использования». Так, бюджетно-финансовые услуги, которыми пользуются в основном местные жители, предпочитают оставлять в ведении местных властей. Услуги, предназначенные для нескольких населенных пунктов, обеспечивают региональные власти, расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, например, расходы на оборону, являются сферой деятельности федерального правительства.

Наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить ее надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федерального государства, которая гарантировала бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. Мировая практика знает три подхода к разделению собираемых налогов в федеральном государстве:

1. закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

2. совместное использование базы налогообложения;

3. долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляются несколько независимых уровней налогов: федеральные, субъектов федерации и местные. Налогоплательщики должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральной, региональной, местной). Это означает, что налогоплательщик обязан платить один и тот же налог одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. Такая система региональных «надбавок к налогам» эффективна, если применяется согласованное определение базы налогооблажения для органов власти всех уровней (Швейцария; США – налог на личные доходы и доходы корпораций).

Третий подход предполагает использование механизма нормативного распределения между бюджетами различных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет другого уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам этого подхода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти.

3. Для федерального государства с богатыми и неравномерно распределенными по его территории природоресурсным потенциалом особое значение имеет проблема распределения между уровнями государственной власти прав на получение доходов от использования природных ресурсов. В перераспределении ренты действуют свои специфические правила и процедуры. Мировой практике известны три подхода к извлечению государством этих доходов.

Во-первых, государство может являться собственником природных ресурсов и получать соответствующие доходы в виде платы за разработку недр, доли добытого сырья, арендной платы за пользование природными ресурсами, выручки от их продажи.

Во-вторых, может использовать механизм налогооблажения для присвоения части доходов, возникающих у субъектов рынка от использования природных ресурсов, которые могут находиться как в государственной, так и в частной собственности, например, налог на добычу полезных ископаемых, налог на собственность на природные ресурсы.

В-третьих, государство может применить административные методы регулирования – устанавливать контроль за ценами, вводить ограничения на экспорт.

Налоговые поступления, имеющие своим источником природоресурсную ренту, характеризуются неустойчивостью. Они меняются в зависимости от уровня добычи и цен, причем и то, и другое неподвластно региональному контролю. Нестабильность налоговых сборов могут создать бюджетные проблемы для местных органов власти, которые нуждаются в постоянных и определенных налоговых поступлениях. Налогообложение или распределение налоговых поступлений от использования природных ресурсов на региональном уровне может привести к неэффективной миграции населения в регионы, богатые природными ресурсами, или расточительное расходование средств в этих регионах. Налоги на экономическую ренту дают возможность органам власти этих регионов снизить налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечить исключительно высокий уровень услуг и деловую активность.

Каждый регион, в котором ведется добыча природных ресурсов, считает себя обладателем «естественных прав» на свою долю доходов от них. Это является обоснованным, если признается первичность гражданства или национальной самоидентификации данного государственного территориального образования, но тогда это будет не федерация, а конфедерация. Способы распределения доходов от использования природных ресурсов должны обеспечивать согласование интересов федерации и ее субъектов.

Во-первых, необходимо компенсировать общие издержки эксплуатации природных ресурсов. Органы власти на местах и этнические группы, которые могут потерять свои доходы от традиционной деятельности, должны получить компенсацию финансовых, общественных, экологических издержек и потерь, связанных с добычей природных ресурсов.

Во-вторых, обеспечить присвоение федеральным бюджетом большей части ресурсной ренты с тем, чтобы была возможность ее перераспределения в интересах страны в целом.

В-третьих, право на получение доходов от использования природных ресурсов увязывается с общим режимом распределения налоговых поступлений между органами власти разных уровней. Зарубежный опыт регулирования территориального развития подтверждает возможность разумной государственной политики по отношению к регионам.

4. Классический пример федерального государства – Швейцария. Трехуровневая система территориальной организации предполагает наличие бюджетной иерархии. Основная часть средств поступает в региональные бюджеты (70% от налоговых поступлений; 30% – федеральных). При этом федерация получает косвенные налоги, а кантоны и общины – прямые. Налоги, поступающие в федеральный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Имеет место двойное налогообложение одних и тех же объектов. Выравнивание региональных диспропорций происходит путем предоставления субсидий региональным бюджетам. Конкретные размеры обсуждаются на совещании финансовых директоров кантонов, по итогам которого принимается совместное решение. Распределение происходит на основе взаимной договоренности между представителями кантонов.

Для американской модели «бюджетного федерализма» характерно, что штаты фактически имеют такие же права в налоговой сфере, что и федерация в целом. Поэтому в штатах имеются те же по наименованию налоги, которые сообщаются в федеральных бюджетах. При этом право устанавливать размеры этих налогов являются прерогативой самих штатов. Наиболее существенным ограничением налоговых прав штатов является запрет установления таких косвенных налогов, как налог с оборота или налог на добавленную стоимость. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободной торговле между штатами, что запрещено Конституцией США. В то же время существует широкомасштабная практика финансирования федеральными властями развития штатов местных поселений. За счет федеральных субсидий финансировалось огромное число направлений социально-экономического развития на уровне штатов, включая такие, как строительство объектов инфраструктуры, здравоохранение, лесное хозяйство. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых, блоковых и программных дотаций. Их распределение происходит под контролем комитетов и подкомитетов, Конгресса США. Федеральные министерства оговаривают условия использования средств, устанавливают порядок выполнения программ. Контролер-ревизор при Конгрессе США наблюдает за расходованием выделяемых штатам средств. Часть полученных по трансферту средств распределяется внутри штатов между бюджетами городов и округов с учетом населения, налоговых поступлений и доходов на душу населения.

Для Германии является актуальной проблема выравнивания, т.е. распределения доходов между двумя государственными уровнями – федерацией и землями. «Финансовое выравнивание» представляется собой наделение отдельных уровней бюджетными средствами, которые не носят целевого характера. При определенных условиях федерация предоставляет землям целевые выплаты для выполнения общих задач (улучшение региональной инфраструктуры, аграрные проблемы, строительство вузов, поддержка научных исследований). Целевые выплаты из федерального бюджета влияют на распределение финансовых ресурсов между федерацией и землями, но не внутри земель. Наделение каждого уровня соответствующими бюджетными ресурсами осуществляется посредством распределения налоговых поступлений по двум направлениям: между федерацией, землями и частично общинами (вертикальное финансовое выравнивание) и внутри земель (горизонтальное финансовое выравнивание).

Вертикальное финансовое выравнивание – это 1) выравнивание чрезмерной нагрузки. Если в соответствии с федеральным законодательством на земли возлагаются дополнительные расходы, то вместо изменения долей федерации и земель в НДС могут быть представлены федеральные финансовые субсидии; 2) компенсация особых затрат, связанных с созданием учреждений по требованию Федерации (например, в сфере обороны); 3) субсидии экономически слабым землям.

Горизонтальное финансовое выравнивание включает в себя: выделение из причитающихся землям поступлений НДС дополнительной доли для экономически слабых земель; выравнивающие субсидии для экономически слабых земель за счет экономически сильных, из федеральных средств. Установление земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их платить, осуществляется на основе сравнения финансового потенциала земель, включающих в себя доходы общин и с учетом количества жителей, дополнительных затрат (например, содержание морских портов).

Таким образом, мировая практика финансового регулирования территориального развития зависит от особенностей национальной экономики, государственного устройства и форм межнациональной интеграции.

Статус субъекта РФ

1. Теоретические основы определения статуса субъекта федерации.

2. Конституционно-правовой статус субъекта РФ.

3. Образование федеральных округов и укрупнение регионов.

4. Типология региональных режимов.

1. Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. № 3.

2. Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4.

3. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.

4. Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава РФ // Правоведние. 2001. № 1.

5. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.

6. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2001.

7. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.

8. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.

9. Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1.

I. Характеристика субъектов федерации идет от американской практики XVIII века (Чиркин В.Е., Указ.соч. С.7). Восстав против британского владычества колонии в Северной Америке объявили себя «государствами» («state»), подчеркивая свою независимость от британской короны. Выбор названия «estate» в Латинской Америке (Мексика, Бразилия) был связан с аналогичными процессами национально-освободительной борьбе. В Аргентине и Канаде используется термин «провинция», в Индии деление на «штаты» было простым заимствованием. Независимо от того, как построены федерации: на основе национальных (Бразилия), языковых (Индия), территориальных признаков (США), статус субъектов примерно одинаков. Они имеют признаки государственности, обладают государственной властью, но термин «государство» - это дань прошлому, независимо от того, как называются субъекты федерации – все они по своим качествам являются лишь государственными образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом, над ними стоит другая государственная власть – федерация. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария), но в любом случае она не затрагивает сферу политических отношений. Соглашения о культуре между Квебеком и Францией, об охране природной сферы в Альпах между Баварией и швейцарскими кантонами. Некоторые из субъектов федерации имеют довольно много экономических соглашений и имеют свои представительство в других странах (США, Канада, Германия, Россия). В настоящее время признается на право выхода субъектов из состава федерации, а лишь право самоуправления внутри федерации. Это связано с тем, что, во-первых, не всякий субъект федерации – это политико-территориальная организация этноса, во-вторых, самоопределение народов возможно в разных формах, среди которых сецессия – это крайняя и нежелательная мера; в-третьих, сецессия не может быть делом только одного субъекта федерации, даже если он имеет особый этнический состав, необходимо учитывать интересы сохраняющейся федерации и остающихся в ней субъектов.

Государственная власть субъекта федерации самостоятельна при решении вопросов, относящихся исключительно к компетенции субъекта. До определенной степени субъект федерации самостоятелен при решении и в области совместной компетенции: если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект федерации вправе регламентировать их самостоятельно, исходя из общих принципов федеральной конституции. Неотъемлемый элемент правового статуса субъекта федерации – участие членов федерации в законодательном процессе на общегосударственном уровне, непосредственно участвуя в формировании политической воле федерации, будь это конституция или закон.

Таким образом, государственный характер субъектов федерации не означает предоставление им неограниченной власти. Источник государственной власти субъекта федерации может быть неодинаков. Если саму федерацию создают субъекты при объединении, то они наделяют государственной властью возникшее новое образование, оставляя определенную долю власти у себя. В этом случае у субъекта федерации первоначальна государственная власть. Если же федерация создается «сверху», то субъект федерации наделяется государственной властью федерацией и тогда его власть становится производной. В отличие от унитарного государства, в федерации два источника права: народ субъекта и народ государства в целом, что предполагает что предполагает согласование воли народа в целом с интересом отдельных субъектов федерации. «Сотрудничество – ключевой аспект федерализма, - писал Д. Элазар, - Оно подразумевает распределение реальной власти между несколькими центрами, которые должны договорным путем вырабатывать механизмы взаимодействия друг с другом для достижения общих целей». По определению Т. и Л. Фляйнер, в правовой статус субъекта должны входить следующие элементы:

1. государственный характер федеративных единиц (самостоятельная учредительная власть);

2. автономия и финансовый суверенитет;

3. децентрализация власти, принимающей решение;

4. участие федеративных единиц в установлении своих новых обязательств;

5. ответственность членов федерации перед центральным правительством (Указ.соч. С. 116).

II. Российская Федерация включает три типа субъектов:

1) национально-государственные образования (республики);

2) административно-территориальные образования (край, области, города федерального значения);

3) национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).

В составе Российской Федерации 83 субъектов: 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 4 автономных округов.

Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономная область, автономные округа в основе своей строятся по национальному принципу, края и области - по территориальному. Однако и в некоторых национальных образованиях коренное население не составляет большинства.

Россия является асимметричной федерацией: правовое положение и полномочия ее субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилегированном» положении, чем края и области. В частности, конституции республик и их договоры с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий до недавнего времени устанавливали, например, их суверенитет, гражданство. Некоторые из них предусматривали создание своего конституционного суда и даже фиксировали особое положение в составе Федерации.

Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты:

- наличие конституций (уставов), в которых фиксируется их правовое положение и закрепляется компетенция;

- официальное представительство в федеральных законодательных органах государственной власти (по два представителя в Совете Федерации - от представительного и исполнительного органов);

- самостоятельное установление системы органов власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти;

- собственное законодательство, бюджет;

- право заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации;

- частичная международная правосубъектность, касающаяся в основном экономического сотрудничества;

- собственная символика.

Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти в субъекте Федерации составляют один из важнейших предметов конституционно-уставного регулирования вопросов содержания государственного суверенитета Российской Федерации.

Большинство конституций республик и уставов иных субъектов посвящают организации государственной власти на своих территориях специальные главы и разделы. В частности, Конституция Республики Ингушетия содержит гл. 3, которая называется «Организация и система органов государственной власти и управления». Конституция Республики Саха (Якутия) включает в себя разд. 4 «Система государственной власти в Республике Саха (Якутия).

Конституции и уставы по-разному определяют наименования, состав, порядок формирования и деятельности, полномочия собственных органов государственной власти, основы их взаимодействия между собой, а также с федеральными органами и органами государственной власти других субъектов РФ. Положения конституций республик и уставы иных субъектов РФ, определяющие основы их органов государственной власти, конкретизируются в соответствующих региональных законах. В некоторых субъектах приняты законы об органах государственной власти (Республика Мордовия, Тульская область, Санкт-Петербург и др.), действуют также законы о законодательном органе, о правительстве, об администрации, о конституционных (уставных) судах.

В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в стране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).

Согласно Конституции РФ «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона» (ст. 36). Народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы права на использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако, это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежат исключительно субъектам РФ.

Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному владению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76).

Сходные правовые режимы установлены и в отношении других природных ресурсов. Ни один субъект РФ не вправе объявлять своей собственностью природные ресурсы на своей территории на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается государственный суверенитет Российской Федерации.

Территория, являясь одной из основных характеристик государственности, выступает одновременно материальным условием осуществления своего суверенитета. Но поскольку республики в составе Российской Федерации не являются суверенными государствами, они не могут обладать и собственной территорией, которая является территорией Российской Федерации.

Конституция России, определяя статус республик и других субъектов Федерации, исходит из принципа равноправия всех субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Признание же за республиками суверенитета, притом что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Федерации, сделало бы невозможны его осуществление в рамках суверенного федеративного государства.

Таким образом, использование в Конституции РФ (ч. 2 ст.5) понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

В определенной мере данное положение разрешает Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана субъектам Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.

Однако, как отмечается в представленном впервые Докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», несмотря на масштабы проделанной работы, федеральной власти пока еще не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. [58]

III. Создание института полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах указом от 13 мая 2000 г. было проведено в целях "обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных округов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений". Данный указ отменял пункты 1-5 предшествующего указа президента Б. Ельцина от 9 июля 1997 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации". Результатом стало преобразование существовавшего ранее института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально изменявшего существовавшую схему управления.

Указ фактически вводил новое административно-территориальное деление на федеральные округа, параллельное тому, которое было закреплено в Конституции 1993 г. Создание федеральных округов, каждый из которых инкорпорировал значительное число субъектов федерации, было связано со всем комплексом законодательных инициатив, радикально меняющих политический режим в направлении его централизации. Достаточно сказать, что раздел Конституции "Федеративное устройство", регулирующий отношения федерального центра и субъектов федерации, а также распределение компетенций между ними, не знает института федеральных округов. Принципы образования федеральных округов, очевидно, совершенно иные, нежели субъектов федерации, хотя последние оказываются инкорпорированными в новую властную вертикаль, утрачивая значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности. Полномочные представители и их заместители, согласно указу, являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации президента, которая ведает их назначением и смещением, осуществляет оперативное руководство их деятельностью.

Полпреды, таким образом, непосредственно подчиняются президенту и подотчетны ему. В то же время в их компетенцию фактически входят реализация основных направлений внутренней и внешней политики, контроль за исполнением решений федеральных органов власти, кадровая политика, сбор информации и подготовка решений по общим вопросам политического, социального и экономического положения и, что особенно важно, - обеспечение национальной безопасности н федеральном округе.

Перечисляя многообразные функции полпреда, указ использует точно расплывчатые формулировки о «координации», «взаимодействии» «анализе» и т.п. Они выражают скорее временную неопределенность ситуации, а не реальные цели нового статута. Эти реальные цели включают фактически руководство всеми институтами исполнительной власти федеральными, так, в опосредованном виде, и региональными, правоохранительными органами, расстановкой кадров. Положение об участии «в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления» свидетельствует, по-видимому, о том, что вертикаль власти будет выстраиваться по этой линии. Существенными прерогативами наделены полпреды фактически и в области надзора за законностью, поскольку в их компетенцию входят осуществление (совместно с прокуратурой и Главным контрольным управлением президента) контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента и правительства, право предложений президенту о приостановлении действия актов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции, федеральным законам и международным обязательствам страны.

Это значит, что полпред получает функции, сопоставимые с теми, которыми обладали наместники или генерал-губернаторы, т.е. возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени президента и через голову местной законодательной и исполнительной власти.

Согласно специальному разделу о пра­вах новых должностных лиц, они: получают особое информационное обеспечение (располагают всей полнотой информации о положении в регионе, идущей как сверху (от Администрации президента), так и снизу (от органов государственной власти субъекта федерации)); располагают банками данных (как Администрации, так и федеральных органов государственной власти); имеют возможность использовать все государственные системы связи, в том числе правительственную; получают неограниченные возможности контроля и сбора информации о ситуации в регионе (путем контроля исполнения федерального законодательства, бюджета и использования госимущества, приема жалоб от населения через голову местных властей, направления своих сотрудников для участия в работе органов государственной власти и местного самоуправления, беспрепятственного доступа в любые организации и использования значительного административного аппарата для осуществления этих задач контроля и ревизии).

Границы округов плохо соотносятся с традиционными экономическими регионами. О. Крыштеновская отмечает, что федеральные округа «способствовали разрушению установившихся междугубернаторских связей, представлявшихся Кремлю опасными» (с. 238), по мнению С. Валентея, федеральные округа смогут в дальнейшем свести к минимуму угрозу регионального, и тем более, этнического сепаратизма (с. 17).

В тоже время специальные исследования в области теории управления и управленческой практики убеждают, что гипертрофированная политсубъектность Федерации противоречит закону предела кратности и делает страну неуправляемой. В этой связи Федеральные округа новых административных единиц в России не добавили, т.к. они в существующем виде административной целостностью не обладают. Разграничение полномочий и предметов ведения в соответствии с Конституцией РФ осуществляется между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации и местным самоуправлением. Самостоятельные полномочия Федеральных округов ни Конституцией, ни действующим законодательством не предусмотрены.

Процедуру укрупнения было решено начать с ликвидации «матрешечных» субъектов РФ (субъектов, имеющих в своем составе автономные области), т.е. с присоединения бедствующих «национальных автономий» к крупным субъектам-донорам. Первый опыт по слиянию регионов был инициирован в декабре 2003 г., когда в результате референдума население Пермской областиКоми-Пермяцкого АО высказалось за объединение[59]. За это проголосовали 84% жителей Пермской области и 89% - Коми-Пермяцкого АО. Показательно то, что население «поглощаемого» субъекта неслось к объединению даже с большим энтузиазмом, нежели и региона «принимающего». Немногочисленные противники ля сетовали на то, что в результате этой акции «коми-пермяцкий народ потеряет свою самобытность»[60]. В итоге 1 июля 2005 г. В. Путин подписал закон об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого АО и образовании в результате этого нового субъекта РФ - Пермского края. Закон был принят Государственной думой РФ 17 июня 2005 г. и одобрен Советом Федерации 22 июня 2005 г.[61] Официально новое территориальное образование начало существование с 1 декабря 2005 г.

Для продолжения эксперимента была избрана Сибирь. 15 октября 2004 г. депутаты законодательных органов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО высказались за объединение в единый субъект — Красноярский край. В январе 2005 г. депутаты законодательных собраний назначили дату проведения референдума на 17 апреля. Референдум состоялся, и, по словам губернатора Красноярского края А. Хлопонина, результаты потрясли даже его инициаторов. Объединение регионов поддержали 93% жителей Красноярского в Эвенкии идею создания единого Красноярского края, одобрили 80% участников референдума, а на Таймыре - 70%. Было заявлено, что после слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий, что якобы предполагает создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные «этнические» группы.

Проведение референдумов об Объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа стоило казне 13 млн. рублей, Красноярского края, Таймыра и Эвенкии- 100 млн. рублей, Камчатки и Корякского автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского и Бурятского автономного округа – 70 млн. рублей. После образования единого региона требуется издавать новые карты, менять тысячи вывесок, печатей и т.д. Затраты проходят по разным бюджетным статьям и точно не учитываются. В тоже время иногда не удается договориться с населением упраздняемых субъектов (Например, Адыгея и Краснодарский край, Алтайский край и Республика Алтай). Было заявлено, что после слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий, что якобы предполагает создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные «этнические» группы.

Серьезным стимулом для объединения служат дополнительные инвестиции и поощрительные дотации из федерального Центра. Напомним, что накануне красноярского референдума В. Путин подписал Указ о социально-экономическом развитии объединенной территории, согласно которому дотационные территории Эвенкии I и Таймыра на переходный период сохранят прежние объемы финансирования из федерального бюджета, а Красноярский край получит 200 млрд. руб. в виде инвестиций. Вернувшись из Красноярска 14 апреля 2005 г., министр регионального раз­вития В. Яковлев сделал заявление о том, что «в России вместо 89 должно остаться 60 полноценных регионов», Еще более оптимистично прозвучал прогноз хорошо информированного Д. Рогозина, который предположил, «что в конечном счете у нас будет около 30 субъектов РФ» и что «реформа начнется сразу же после того, как все губернаторы будут переназначены»[62].

Наиболее вероятные кандидаты на следующее объединение Камчатская область и Корякский АО (губернаторы М. МашковцевО. Кожемяко уже подписали соответствующий протокол о намерениях и договорились о продолжении совместных действий). Согласован предварительный проект обращения к Президенту, в котором будут подробно изложены социально-экономические перспективы объединения. Представительные делегации Камчатки и Корякин посетили Пермский край с целью ознакомления с опытом работы по объединению регионов[63].

Судя по высказываниям политиков и чиновников высокого ранга на очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского АС Республики Коми и Ненецкого АО; Тюменской области, Ямале Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. О перспективе объединения Свердловской, Курганской и Челябинской областей говорил губернатор Свердловской области Э. Россель. Обсуждается возможность объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.

Особого внимания заслуживает заявление председателя Центризбиркома А. Вешнякова (сделанное им еще в 2005 г.) о том, что вскоре начнется процесс объединения Краснодарского края и Республики Адыгея[64]. Если это так, то это будет первый опыт ликвидации «суверенной» республики в составе РФ.

25 февраля 2006 г. лидеры этнополитических структур, ратующих суверенитет республики, провели в Майкопе «рабочую встречу пред­ателей адыгской общественности Республики Адыгея, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Причерноморской Шапсугии и Краснодара».

В итоговом документе названной выше «рабочей встречи представителей адыгской общественности» предложена собственная версия укрупнения субъектов РФ. Авторам резолюции представляется целесообразным «объединить в составе Российской Федерации Адыгею, Кабарду, Черкесию и Шапсугию в Адыгскую (Черкесскую) Республику в рамках исторических границ».

Проблему совершенствования федеративных отношений невозможно решить лишь простым перераспределением полномочий и передачей функций по уровням власти или только преобразованием структуры через укрупнение субъектов. Важно четкое понимание конечной цели преобразований – повышение качества жизни населения через усиление социально-экономической эффективности субъектной структуры Федерации. Поэтому приоритетным становится обеспечение геополитической стабильности новой федеративной структуры российского государства.

Научная классификация политических режимов XX в. разделяет их на три основных идеальных типа - плюралистической демократии, тоталитарные и авторитарные. Им соответствуют, как было сказано ранее, три модели конституционализма - реального, номинального и мнимого. Поскольку тоталитарный режим в чистом виде в настоящее время является скорее исключением, чем правилом и, во всяком случае, не может существовать на региональном уровне, то типология приобретает более упрощенный вид, разделяя режимы на демократические и авторитарные. Однако и эти классификационные категории оказываются слишком широкими: каждая из них включает значительное число модификаций. Кроме того, данные категории, представляя собой идеальные типы режимов, недостаточно отражают существующие в реальности переходного периода комбинации различных режимов и их различных признаков. Так, о демократическом типе режимов на региональном уровне можно говорить лишь с известной долей условности, поскольку речь идет в лучшем случае о начальном этапе формирования демократических институтов на постсоветском пространстве. Подавляющее большинство рассмотренных региональных режимов определяется как авторитарные или формирующиеся авторитарные. Они должны быть, в свою очередь, подразделены на несколько видов, тяготеющих к демократии или, наоборот, к авторитарной и почти диктаторской власти.

Для решения проблемы дефиниции региональных политических режимов переходного периода была предложена концепция "гибридного политического режима", совмещающего особенности различных его типов, которые могут выступать как доминирующие на различных фазах его развития, позволяя ему в одних случаях действовать в качестве плюралистического, а в других - авторитарного (даже с элементами тоталитаризма). Эта дефиниция, имеющая определенную эвристическую ценность, также не решает проблемы типологии, необходимой для классификации региональных режимов и выявления различий в тенденциях их эволюции. Она оставляет открытым вопрос об имманентных свойствах режимов, определяющих логику их развития в контексте перспектив гражданского общества и правового государства.

В качестве критериев конструируемых моделей могут быть приняты рассмотренные выше динамические характеристики режимов переходного периода: соотношение легитимности и законности; правовая система разделения властей и ее модификации; власть и оппозиция; параметры реального механизма власти и управления (элита, бюрократия, партии, группы давления); соотношение власти и собственности; структура правящей элиты; провозглашенные цели режима и стиль лидерства. Взятые в своей совокупности и динамике развития, эти критерии позволяют выявить ряд интегральных и достаточно устойчивых моделей региональных политических режимов.

1. Плюралистические демократические режимы Они характеризуются следующим: демократической легитимностью региональной власти, которая в этом случае совпадает с формальной конституционной законностью; отсутствием дуализма федерального и регионального законодательства; четким проведением принципа разделения властей на региональном уровне и его стабильным функционированием; признанием оппозиции в качестве полноправного участника политического и законодательного процесса; разделением власти и собственности (независимость судебной власти в борьбе с бюрократической коррупцией и криминальным бизнесом); открытым характером правящей элиты, внутри которой консенсус обеспечивается путем установления рациональных правовых правил конкуренции и достижением компромисса властных групп; сохранением государственной монополии на легитимное применение насилия; демократическим стилем обсуждения и принятия властных решений с возможностью их критики в средствах массовой информации и судебного опротестования оппонентами. Данный режим ставит своей целью развитие гражданского общества и правового государства. В настоящее время такая модель выступает скорее идеальным типом, нежели реальностью в российских регионах. К ее реализации приближаются по ряду основных параметров Новгородская и Нижегородская области.

2. Режим ограниченной демократии с авторитарными чертами исполнительной власти. Данный режим действует на основе права, допускает оппозицию, плюрализм элитных групп и независимую прессу. В то же время правовой механизм разделения властей обеспечен недостаточно (как из-за несовершенства и противоречивости права, так и из-за прямых лакун в правовом регулировании). Причем на практике исполнительная власть сохраняет устойчивые признаки авторитаризма (иногда, впрочем, это просвещенный авторитаризм). Это выражается в давлении на оппозицию, независимые средства массовой информации, в стремлении поставить под свой общественные организации, политические партии и местное самоуправление. Власть и собственность формально разделены, однако фактически администрация сохраняет рычаги воздействия на предпринимателей, а судебная щита их прав несовершенна. Стиль руководства включает элементы социальной демагогии и патернализма. Данная модель политического режима является наиболее распространенной в центральных российских регионах. Из рассмотренных вариант ближе всего стоит Калининградская область.

3. Авторитарно-бюрократический режим. Его основным свойством является стремление к проведен социально-экономических преобразований на основе централизации управления и бюрократического контроля. В соответствии с этим режим сознательно отступает от принципа разделения властей, стремится максимально ограничить оппозицию, если не ее полностью. Основная декларируемая цель состоит в борьбе с безвластием и коррупцией, а методами служат не столько правовое регулирование развития демократических институтов, сколько создание многоступенчатой системы вертикального контроля, чистка аппарата, консолидация правящего слоя на основе личной преданности лидеру. Данная модель связана с концепцией управляемой демократии, согласно которой, исполнительная власть г решающее значение, а институты демократического гражданского общества не принимаются в расчет, поскольку находятся на стадии формирования. Это также форма авторитаризм, необходимая для преодоления управленческого хаоса и укрепления властной вертикали. Выраженные элементы этой системы присутствуют Красноярском крае, Приморье, Саратовской области. Повсюду данная ль тяготеет к установлению жесткого режима личной власти с культом личности лидера. Историческим аналогом данной системы является скорее традиционный российский институт генерал-губернатора, о необходимости возрождения которого все чаще говорят представители региональных элит.

4.Неокорпоративистские авторитарные режимы. Выход из кризиса усматривают в локальной автономии, противопоставляя региональную легитимность федеральной законности, выявляют склонность к разработке параллельного законодательства. Решение социальных проблем переходного периода видят в создании (или сохранении существующих) корпоративных структур, объединяющих власть и собственность в руках бюрократии. На деле выступают за жесткое государственное регулирование и восстановление властной управленческой вертикали в полном объеме. Данные тенденции проявились особенно четко в такой консервативной модификации корпоративизма, как режимы "белорусского типа". Из рассмотренных вариантов ближе всего к ним подходит неономенклатурный режим Ульяновской области, Свердловской области.

5.Неопатримониалистические режимы, имеющие самую жесткую форму авторитаризма в российских регионах. Представляя собой традиционалистскую реакцию на процесс демократических преобразований, данные режимы выступают за максимальную степень автономии, доходящую до полной независимости. Национальная и конфессиональная легитимность и порожденные ею мифы противопоставляются общероссийскому конституционному законодательству, которое принимается лишь в той мере, в какой не затрагивает интересы правящих верхов. Характерными чертами режимов подобного типа (их называют в литера­туре режимами "туркменского типа") являются номинальный конституционализм, полное отсутствие элементов разделения властей, легитимной оппозиции и независимого общественного мнения. Власть и собственность слиты воедино, а механизм их регулирования представляет собой систему клановых и клиентелистских структур, централизованный контроль над которыми концентрируется на вершине бюрократической пирамиды. Элита носит закрытый характер, а конфликты в ней разрешаются непосредственно лидером, власть которого практически не ограничена. Внешним выражением этого является культ личности президента.

Особенно четко характерные черты стиля правления неопатримониалистического типа представлены в Башкирии. Здесь президент имеет неограниченные полномочия, превышающие власть первого секретаря обкома. С его личного согласия назначаются и освобождаются от должностей правительственные чиновники, судьи, прокуроры банкиры, директора предприятий, власти на местах и кандидаты в депутаты. Президент больше, чем глава государства, - он его символ. Президент несменяем: он сохраняет свою должность, несмотря на приводившиеся в печи акты нарушения избирательного законодательства и фальсификации результатов выборов. К неопатримониализму тяготеют Татарстан, Башкирия и Калмыкия. Типология режимов позволяет понять тенденции их развития в условии переходного периода. В известной ситуации прогрессивной следует признать тенденцию к переходу от одной формы тоталитаризма к другой. Можно констатировать, что последние два типа региональных режимов (неокорпоративистский и неопатримониалистский) едва способны преодолеть стагнацию и эволюционировать в направлении демократии без радикального изменения собственной природы. Их принципиальная особенность состоит в сочетании политической неподвижности и консолидированной элиты, практическине поддающейся качественным изменениям изнутри. Напротив, первые три режима (плюралистический, ограниченной демократии и отчасти даже авторитарно-бюрократический) вполне способны развиваться в направлении правового государства.

Многие аналитики склоняются к выводу, что ситуация в регионах может быть изменена только при активном вмешательстве федерального центра. Авторитарная модернизация все чаще рассматривается как единственный способ унификации и стабилизации, а усиление исполнительной власти как антитеза феодализации. Перспективы гражданского общества остаются при этом под вопросом: могут ли новые экономические и политические группы в регионах рассматриваться как конституирующие элементы будущего гражданского общества и политической демократии.

Разрушив прежнюю стабильность общества, переходные процессы вы­явили степень отчуждения власти от него. Они сделали актуальным вопрос: в какой мере региональные режимы есть порождение местного политического процесса, а в какой - политики центра? Любая прогностическая модель не может не учитывать влияния региональных политических процессов на общероссийскую модель власти. В настоящее время Россия практически ок­ружена авторитарными режимами извне. Тревожность ситуации определя­ется тем, что и внутри нее, в регионах, идет конкуренция различных моделей политических режимов, большинство из которых имеют выраженные неде­мократические тенденции. Совершен­но ясно: демократия в центре не может существовать, опираясь на региональные авторитарные режимы. Рано или поздно эта тенденция может стать до­минирующей в стране. Но тогда это будет конец рациональных целей самой модернизации, без осуществления которых современная элита не сможет удержать ситуацию в правовом русле.

Вопрос стоит не о борьбе демократии и авторитаризма, а скорее о выборе типа авторитаризма - будет он просвещенным (т.е. ориентированным на модернизацию в рамках права) или деспотическим (неокорпоративистским или неопатримониалистическим).

Правовые способы федерального принуждения

1. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.

2. Формы федерального принуждения.

3. Контроль федерации в отношении ее субъектов в РФ.