Интегральные показатели оценки эффективности государственного
В международной практике используются различные интегральные показатели
для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны
международными организациями.
1) Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot)[24],
оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении.
Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести
индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры
были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное
управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований
и включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б)
способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан
и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим
взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести
|
|
индексов:
– право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает
показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских
свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень
возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени
независимости прессы;
– политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence
of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность
дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения
насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает,
насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких
перемен, смену политического курса;
– эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает
качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных
служащих, уровень независимости государственной службы от политического
давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;
– качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса
связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие
рыночной экономике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный контроль
банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;
– верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан
к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает
показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости
|
|
законодательной системы, приверженности к контрактной системе;
– контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие
коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от
частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния
коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на
высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
2) Показатели (WBES)[25] позволяют получить сравнительную оценку
государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня
коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между
бизнесом и государством.
3) Показатели (BEEPS)[26] позволяют получить сравнительную оценку качества
управления, делового климата, конкурентной среды, уровня коррупции в контексте
взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.
4) Индекс восприятия коррупции (ИВК)[27]. Это составной индекс, который
позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в
различных странах.
5) Барометр мировой коррупции организации «Transparency International»[28]
(ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня коррупции в мире, то Барометр, прежде
всего, ориентирован на восприятие средним человеком уровня коррупции. По данным
индекса 48,7% опрошенных в России считает, что коррупция оказывает очень
существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада, 7,4% – США, 34,7 % –
Великобритания), 21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень
существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5% – Канада, 26,5% –
США, 10,9 % – Великобритания).
6) Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был
разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall
Street)[29]. Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и
неправительственных организаций, результаты международных и национальных
социологических опросов. В 2003 г. ИЭС рассчитывался для 161 страны на основе 50
характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая
политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику,
монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера,
зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный
рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные
или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем
больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику
страны и тем ниже уровень экономической свободы. С 1995 г. значение этого индекса
по России растет, если в 1995 г. этот индекс для России составил 3,4, то начиная с
2000 г. он держится на уровне 3,7.
7) Индекс непрозрачности[30] позволяет оценить воздействие непрозрачности
страны на стоимость и эффективность капиталовложений. «Индекс непрозрачности»
представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе
пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на
рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права
собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая);
стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.
Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно,
Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ.
clear – «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжирование стран
по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» – увеличения стоимости
иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные
|
|
непрозрачностью. Значение Индекса непрозрачности по России составило 83,59, что
значительно выше показателей как стран ОЭСР, так и стран Центральной и Восточной
Европы.
8) Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на
основе обследований государственных служащих и населения.
– индекс институциональной среды [31], который рассчитывается на основе
обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе, в Албании,
Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Банка
(разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и
Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки
степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и
предсказуемости ресурсного обеспечения.
9) Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований
(без возможности прямых международных сопоставлений). Данная группа показателей
эффективности реализации реформ государственного управления включает широкий
круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций,
а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или
иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества
предоставляемых государственных услуг;, восприятие престижа государственной
службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по
ключевым должностям[32]; влияние мер по дерегулированию российской экономики[33]
).
Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется достаточно четко
сформулированных стратегии развития, системы построения целевых ориентиров в
органах государственной власти. Кроме того, новое позиционирование
административных структур происходит в условиях изменения всей системы
государственного управления, в условиях нечетких позиций различных субъектов
управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В данном
|
|
контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием
комплексной модели управления эффективностью деятельности органов власти,
включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов, систему
оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов.
Именно потому, что процессы государственного управления становятся крайне
многообразными, вариативными и интенсивными, возникает потребность в
максимально возможной структуризации с позиций широко понимаемых «ресурсов» и
«результатов». С этим связано также активное использование формализованных
оценок. Система оценки эффективности неразрывно связана с циклом планирования, в
котором планируются, достигаются и оцениваются объем и эффективность
деятельности органа власти. Система оценки эффективности побуждает к определению
различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и к
определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты.
Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности
деятельности. В связи с этим система оценки профессиональной деятельности
государственных служащих, основанная на системе сбалансированных показателей,
должна быть связана с уровнем достижения стратегических и оперативных целей
органа в целом, а не привязываться только к оценке качества выполнения отдельных
управленческих процедур и операций.