Н.П. Носова

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Lec.8

Tema de conversación: MARKETING

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ

(курс лекций)

Тюмень 2007

Тема: ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ КУРСА «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ»

1. Государственность, государство, государственные учреждения, государственное управление

2. Предмет и задачи курса

1. ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ, ГОСУДАРСТВО, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Для человека, родившегося в России, во все времена вопрос о государственности был главным. Государство в России это не просто государство, это больше чем государство. За всю многовековую историю Россия знала разные процессы — и дробления и укрепления своей государственности.

Территория, раскинувшаяся на два континента, с огромным количеством разных народов, различающимися разным вероисповеданием, образом жизни, уровнем экономики и культуры — и все это Россия. Только единая государственность удерживает ее как единое целое несколько столетий.

Определение государственности дать трудно, хотя публицисты и ученые достаточно часто, особенно в последние годы, оперируют этим понятием. В качестве научной проблемы она порой надолго вообще исчезали из поля зрения исследователей. И вместе с тем в истории любой страны легко обнаружить времена, когда сохранение общества через идею государственности было важнее каких-либо классовых, партийных, династических или иных разногласий или убеждений.

Государственность,

· во-первых, это форма государства, форма государственного устройства;

· во-вторых, это государственная машина, государственный аппарат, механизм управления страной;

· в-третьих, это государственные служащие, чиновники, бюрократия, «кадры», заполняющие этот механизм;

· в-четвертых, это национальное самосознание, идеология, главенствующая в обществе в данный период.

Эти четыре компонента присутствовали всегда и в любом государстве — и при фараонах и при социализме, хотя имели разный облик. Только определение и описание всех четырех компонентов в совокупности даст нам представление о характере государственности страны в тот или иной период ее истории.

Государство – центральный институт политической системы.

· В широком смысле под государством понимается страна, общество организация большой социальной группы. В этом значении слова говорят например, о российском государстве, немецком, французском и т.п.

· В узком смысле под государством понимается организация, обладающая верховной властью на определенной территории; система органов и формально-правовых принципов, определяющих их функционирование.

Государство осуществляет свою публичную власть через особо подобранных лиц, подчиненных интересам и воле господствующего класса, с помощью государственного аппарата (механизма). Государство имеет свои внутренние и внешние функции (задачи), определяющие направление деятельности его в целом, а также его органов и учреждений в отдельности.

Всем элементам механизма государства соответствуют появившиеся на определенной стадии его развития государственные учреждения (полицейские, административные, военные, судебные и т.д.). Каждое государственное учреждение имеет свои задачи, осуществление которых обеспечивает выполнение основных и не основных функций государства – государственное управление.

В состав государственных учреждений входит штат гражданских или военных должностных лиц (чиновников). Все государственные учреждения руководствуются законами. Каждое учреждение имеет свои денежные средства (бюджет) и определенное делопроизводство, осуществляемое канцелярией или специальными лицами.

Таким образом, государственное учреждение есть специально организованная государством группа гражданских или военных должностных лиц (чиновников), выполняющих путем принуждения, с помощью денежных средств и делопроизводства определенные задачи.

Государственные учреждения возникли позднее самого государства. На более ранних стадиях развития (в Древнерусском государстве и в период феодальной раздробленности) его функции осуществляли чаще всего отдельные должностные лица (органы), выполнявшие свои задачи без штата чиновников (или с очень ограниченным штатом) и без делопроизводства. Это соответствовало несложным задачам раннего государства. В России государственные учреждения с присущим им централизованных иерархическим соподчинением, штатом должностных лиц, бумажным дело производством появились в XV — середине XVI в. Все эти черты бюрократического государственного аппарата получили дальнейшее развитие в последующие века.

Термин “государственные учреждения” в литературе и общественной практике применяется в широком смысле как совокупность государственных органов и государственных учреждений, дабы подчеркнуть их отличие от государственных предприятий и общественных организаций.

Практика государственного строительства выработала несколько терминов для обозначения определённых частей государственного механизма: для высших и местных органов государственной власти – органы государственной власти, для их исполнительно-распорядительных органов – органы государственного управления. Существуют также судебные органы и органы прокуратуры. Органом государства может быть и одно должностное лицо.

Государственные органы выступают от имени государства, обладают государственно-властными полномочиями. Их назначение – не производственная, не научная или иная деятельность, а принятие управленческих решений и руководство их выполнением.

Собственно государственные учреждения как органы только управления, но не власти действуют не от имени государства, а от своего собственного, отличаются специфической организационной структурой, обладают определённой компетенцией. Для них типична непроизводственная деятельность в экономической, научной, социально-культурной, административной, воспитательной и т.п. областях.

В настоящем курсе термин “государственные учреждения” употребляется для обозначения всех органов государственной власти, органов государственного управления, судебных органов и органов прокуратуры.

Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата: высшие, центральные и местные.

Высшие органы (учреждения) России были подчинены непосредственно носителю верховной власти (великому князю, царю, императору) и являлись, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет Министров и т д.).

Центральными являлись отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений).

С усложнением бюрократического государственного аппарата в начале XIX в. связано появление в России ведомств. Каждое ведомство представляло собой сложную и разветвленную систему центральных и местных органов и учреждений одного подчинения и близких по назначению. Например, ведомство Министерства культуры включает в себя помимо центрального аппарата министерства (его главных управлений, отделов, советов) местные органы управления и учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки, цирки, аттракционы и т.п.).

Местные органы в свою очередь подразделяются на местные органы государственной власти (губернатор, Советы и др.) и органы управления (губернские канцелярии и их отделы, исполкомы Советов и их отделы и др.)

Большинство государственных учреждений России имело назначаемый состав чиновников. Иногда в местных звеньях управления и суда разрешался смешанный и даже полностью выборный состав.

Государственный аппарат осуществляет свои функции в формах законодательной и распорядительно-исполнительной (управление) деятельности. Охрану интересов государства осуществляет правосудие — судебная деятельность, в процессе которой доказывается нарушение закона и выносится решение о его восстановлении или о наказании. В процессе осуществления всех функций государства и осуществляется государственное управление в широкомсмысле этого слова.

Из всех форм выражения функций государства собственно управление, (управление в узком смысле т.е. исполнительно-распорядительная деятельность) является наиболее старой и наиболее развитой формой. Законодательство и правосудие, особенно на ранних ступенях развития государства, были ограничены узкими пределами и лишь в результате усложнения задач государства начинают постепенно расширяться, оставляя за исполнительно-распорядительной деятельностью главенствующую роль.

В государстве со сложным аппаратом собственно управление проявлялось в нескольких разновидностях, одной из которых являлась административная, распорядительная деятельность государственных учреждений. Иногда от администрации отделялся и делался самостоятельным надзор, основное назначение которого заключалось в обеспечении исполнения законов Надзор мог быть односторонне ведомственным, как, например, финансовый контроль.

К разновидности управления относилась деятельность полиции, направленная на осуществление общественной «безопасности», предупреждение и пресечение нарушений права.

Специфической формой управления являлась финансовая деятельность государственных учреждений, выражающаяся в сборе необходимых для осуществления государственных задач налогов, в хранении собранных средств и выдаче их государственным учреждениям, чиновникам и т. п. Более поздней разновидностью финансовой деятельности была кредитная деятельность — выдача денежных средств взаймы под проценты.

Одну из разновидностей управления составляла военная, охватывающая комплектование, размещение, снабжение, боевую подготовку армии в мирное время и осуществление военных действий во время войны.

Хозяйственная деятельность аппарата государства, т.е. распорядительно-исполнительная была направлена: на создание экономически наиболее благоприятных условий для господствующих классов (помещиков, буржуазии в дореволюционной России, пролетариата и «всех трудящихся» после октября 1917г.); на проведение некоторых общегосударственных мероприятий в интересах государства (создание путей сообщения, постройка казенных зданий, осуществление благоустройства городов и т.п.).

Просветительско-культурная функция сводилась к просвещению народа, подготовке кадров чиновников для государственного аппарата, квалифицированных специалистов для различных отраслей экономики и др.

Функции внешних сношений соответствует специфическая форма деятельности, связанная с отношениями с другими государствами в целях поддержания дипломатических, торговых, военных отношений. Близки к функции внешних сношений функции разведки и контрразведки.

При всем разнообразии названных выше функций управления все они содержат общий элемент распорядительно-исполнительной деятельности по отдельным отраслям и направлениям.

Специфической формой деятельности государства является судебная деятельность, осуществление «правосудия». Суд отличается от управления наличием разбора дела — судебного процесса, создающего видимость известной беспристрастности и справедливости.

2. ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ курса

Как показано выше, государственное управление осуществляется через деятельность государственных учреждений всех типов. Поэтому история государственного управления это прежде всего история государственных учреждений во всем многообразии аспектов изучения от исторической динамики их структуры и состава, специфики деятельности в процессе осуществления функций до определения места в государственном аппарате. Такой подход и определяет видение предмета курса истории государственного управления в России.

История государственного управления находится на стыке нескольких дисциплин исторических и правоведческих дисциплин. Это — часть отечественной истории, с которой ее объединяет историзм в объяснении закономерностей и явлений, связь истории государственного управления с конкретной исторической обстановкой, использование для исследования многообразия исторических источников, и прежде всего документальных материалов, архивов. С правовыми науками историю госуправления объединяет известное единство объекта изучения — политические н правовые институты, использование при исследовании наряду с другими источниками и нормативного материала (законы).

История государственного управления как история государственных учреждений имеет свои собственные объекты изучения, отличающие специфику ее как части истории России. Она изучает:

1. внутреннюю организацию государственных учреждений,

2. направления их деятельности, формы воздействия на объект управления,

3. а также значение и место каждого государственного учреждения в государственном аппарате.

При рассмотрении внутренней организации государственных учреждений учитываются социально-экономические причины зарождения, изменений и упразднения государственного учреждения. Объем его полномочий, т.е. степень зависимости от вышестоящего учреждения, его компетенцию как сумму или обобщение функций — задач, поставленных государством перед данным учреждением в момент его создания или в ходе его деятельности, структуру учреждения как производное его функций, штаты, бюджет, формы и методы деятельности.

Важным элементом государственного учреждения является направление его деятельности, представляющее собой практическое претворение функций. По аналогии с последними следует различать основные и не основные направления деятельности государственных учреждений

Государственное учреждение не существует изолированно. Поэтому третьим компонентом общего понятия государственного учреждения являются его связи с выше и нижестоящими, а также равными государственными учреждениями, т. е. Место данного государственного учреждения в общей системе государственного аппарата.