Выотупиот государство

Государственная региональная политика является методоло-i ически наименее разработанным направлением государствен­ной политики России. Принцип размещения производитель­ных сил, исходя из политических и экономических интересов i оеударства, как основа региональной политики СССР был)пбыт при смене парадигмы развития России. В условиях якономического кризиса 1990-х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами. Государственная политика в»той сфере строится в соответствии с «Основными положе­ниями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента РФ 3 июня 1996 г. № 803. 11од региональной политикой понимается система целей, задач органов государственной власти по управлению политическим, 'жономическим и социальным развитием регионов страны и механизм их реализации. В практике государственного управ­ления России понятия «регион» и «субъект РФ» тождественны. Документ фиксирует основные цели, задачи региональной по­литики на долгосрочную перспективу, методы и формы реали­зации региональной экономической политики, основные поло­жения региональной политики в социальной и экологической сферах, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, рассматривает региональные аспекты национально-этнических отношений. В развитие «Основных положений региональной политики в Российской Федера­ции» были приняты Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предме­тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В системе правового и институционального обеспечения госу­дарственной региональной политики имеется много пробелов и противоречий, политика бюджетного выравнивания, более 10 лет являющаяся генеральным направлением региональной политики, усугубила социально-экономическую дифферен­циацию регионов. Значимость и актуальность разработки ин­новационных мер реализации государственной региональной политики в настоящее время признана и на государственном, и на региональном уровне.

Альтернатива политике бюджетного выравнивания, активно обсуждаемая сегодня, — политика поляризованного развития, ставшая основой разработанной Минрегионом России «Кон-

цепции стратегии социально-экономического развития реги­онов Российской Федерации». Суть модели «поляризованного развития» сводится к концентрации (мобилизации) ресурсов государства и региона в тех точках, где, как ожидается, они принесут наибольшую отдачу. На территории России предпола­гается выделить несколько опорных регионов («полюса роста», «локомотивы роста»), исходя из следующих критериев: 1) в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро-и грузопотока; 2) наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; 3) в данном ре­гионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; 4) данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллек­туальный, кадровый и социально-экономический потенциал; 5) регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; 6) в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса; 7) в перспективе 10—12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.

Другими принципами новой стратегии государственной региональной политики, по мнению Правительства РФ, долж­ны стать: «преференции за реформы», т.е. обеспечение равного доступа населения всех регионов к бюджетным услугам, га­рантирующим реализацию конституционных прав граждан; синхронизация действий, т.е. согласованность основных реформ, проводимых в стране и оказывающих влияние на социаль­но-экономическое развитие регионов, а также направлений государственной поддержки регионов и муниципальных об­разований; дифференцированность государственной политики регионального развития, т.е. определение различных целей развития для разных регионов; субсидиарность, т.е. децент­рализация властных полномочий. Стратегическими целями региональной политики на данном этапе развития России являются: обеспечение глобальной конкурентоспособности страны и регионов; стимулирование процесса новой «регио­нализации» — консолидация ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменение структуры экономики; развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мЪбильности на­селения; улучшение экологической ситуации в регионах для Сбалансированности экономического развития; повышение квчесгьи управления и использования общественных финансов ни i уофп1п>пмы1ом уровне.

Приоритетами регионального развития России, разработан­ными в рамках названной Концепции, выступают: формиро­вание сети «опорных» регионов; формирование региональных модулей Национальной инновационной системы России; создание условий для модернизации промышленности, под­держка и развитие конкурентоспособных экономических (тер­риториальных производственных) кластеров; создание системы управления человеческими ресурсами, развитие региональной занятости населения; улучшение качества государственного и муниципального управления в регионах. Механизмы социаль­но-экономического развития регионов: 1) генеральная схема пространственного развития страны, т.е. функциональное зо­нирование территории; 2) правовая поддержка развития реги­онов (ставится необходимость принятия федеральных законов «О пространственном развитии РФ» и «Об основах государ­ственного регулирования регионального развития РФ»); инфор­мационные (система федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей); организационно-финансовые (Межведомственная Комиссия при Минрегионе России, федеральные целевые программы).

Принятие и реализация рассмотренной стратегии разви­тия регионов в краткосрочной перспективе позволит достичь следующих результатов: увеличение скорости прохождения управленческих решений федерального уровня на уровень ре­гионов и повышение их результативности; повышение уровня кооперации между регионами и уменьшение барьеров на пути свободного перемещения между ними ключевых ресурсов развития (человеческих, финансовых, управленческих, интел-лектуальныхи др.); повышение эффективности использования федеральных финансов; закрепление региональной политики в соответствующих институтах (законы, нормы и правила) и организационных структурах; появление рынка доступного жилья и модернизация системы ЖКХ. Среднесрочные резуль­таты: повышение мобильности населения; формирование структуры из шести—девяти опорных регионов, являющихся лидерами развития страны и конкурентоспособных на миро­вом уровне; повышение количества выдаваемых ипотечных кредитов; интеграция в экономическое пространство страны приграничных территорий соседних государств. В долгосроч­ной перспективе — это следующие результаты: сохранение территориальной целостности страны; сокращение площа­дей официально выделяемых кризисных территорий; Россия оформит свой глобальный регион, сопоставимый с мировыми глобальными регионами.

3 Гегедюш ^5

4.4. Реализация государственной политики в современной России

Приоритетные направления государственной политики современной России — сферы образования, здравоохранения, развитие жилищной сферы и сельское хозяйство. Основным механизмом реализации политики является программный подход. Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации национальных проектов, посредством которых предлагается решить проблемы в ука­занных сферах. Идея национальных проектов — президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Основная работа по их реализации возложена на Правительство РФ, контроль за деятельностью которого будет вести Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, созданный Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226. Председатель Совета — Президент РФ. Реали­зация национальных проектов, начавшаяся 1 января 2006 г., финансируется из федерального бюджета, в 2006 г. — это 134,5 млрд. руб., втом числе: здравоохранение — 62,6 млрд., обра­зование — 30,8 млрд., программа «Доступное жилье» — 21,9 млрд., развитие сельскохозяйственного комплекса—более 19 млрд. руб., их содержание заключается в следующем.

1. Здравоохранение. Направления — повышение эффектив­
ности первичной медицинской помощи; профилактика забо­
леваний; освоение новых технологий в медицине. Результаты:
повышение заработной штаты некоторым категориям медпер­
сонала на 5 и 10 тыс. руб.; замена около 25 тыс. машин-«не-
отложек»; финансирование закупок медикаментов, машин
«скорой помощи» на сумму 3,5 млрд. руб. В регионах в течение
2006—2007 гг. планируется построить 15 высокотехнологичных
медицинских центров. Комплекты современного диагностиче­
ского оборудования получат более 10 тыс. поликлиник.

2. Образование. Направления — формирование сети нацио­
нальных университетов; информатизация отрасли; поддержка
талантливой молодежи; развитие профессиональной системы
подготовки в армии. По результатам конкурса инновационных
образовательных программ 30 вузов страны и шесть тысяч школ
ежегодно будут получать денежные гранты _ч Создание двух
бизнес-школ мирового уровня планируется в Москве и Санкт-
Петербурге, двух национальных университетов — в Южном и
Сибирском федеральных округах. Дополнительные выплаты
получат учителя за классное руководство, ежегодно 10 тысяч
учителей страны будут выплачены премии по 100 тысяч руб.

Планируется повышение оплаты труда учителей, научных со­трудников, увеличатся надбавки за ученые степени.

3. Доступное жилье. Основное внимание сосредоточено на
увеличении объемов ипотечного кредитования и жилищного
строительства. Посредством снижения ставки рублевых креди­
тов с14%до8%и повышения сроков их выплат планируется
увеличение количества ежегодно выдаваемых ипотечных кре­
дитов через четыре-пять лет до 1 млн., а объемов кредитования
населения — до 415 млн. руб./год. Снижение ставок будет
происходить постепенно: к 2007 г. до 11 %, к 2010 г. до 8 %.
Программа по обеспечению граждан доступным жильем будет
реализована в три этапа, к 2010 г. планируется введение в строй
порядка 80 млн. кв.м нового жилья, доля воспользовавшихся
ипотекой семей должна увеличиться с 8 % до 30 %.

4. Сельское хозяйство. Направления — развитие животно­
водства, поддержка малых и средних хозяйств. Модернизация
животноводческих комплексов к 2008 г. должна составить 12%,
ожидается увеличение производства мяса почти на четверть от
сегодняшних объемов. Россельхозбанк сформулировал условия
для предоставления кредитов субъектам малого агробизнеса,
выдача которых началась с января 2006 г. На субсидирование
процентных ставок по этим кредитам из федерального бюджета
выделено более 6 млн. руб.

Государственная политика России не ограничена реализа­цией национальных проектов. Основные направления деятель­ности Правительства РФ и приоритетные цели развития всех сфер народного хозяйства определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы). Стратегические цели развития страны на среднесрочную перспективу: повышение благосостоя­ния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста. Их достижение возмож­но при обеспечении неуклонного роста конкурентоспособ­ности России. Главный индикатор успешности проводимой государством политики — удвоение ВВП за 10 лет. Для этого требуется создать гибкую, эластичную, быстро реагирующую на изменения внешних условий экономическую систему. Обес­печение равных условий конкуренции для организаций всех форм собственности при ясных и прозрачных правилах игры — главная задача Правительства РФ в сфере экономики.

Программа на 2006—2008 гг. разработана как продолжение предшествующих векторов государственной политики, отра­жает меры по повышению эффективности государственного управления, роста качества и условий предоставления государ-

ственных услуг, по созданию условий и стимулов для развития человеческого капитала, совершенствованию институтов и инфраструктуры, обеспечивающих конкурентоспособность экономических агентов внутри и вне страны. Разработка инструментов экономического роста основана на следующих критериях: удвоение ВВП за 10 лет; прогрессивные структурные сдвиги в экономике; сближение по уровню экономического развития с наиболее развитыми странами. Правительство РФ в целях формирования благоприятного инвестиционного климата намерено: обеспечить макроэкономическую ста­бильность, денежную и финансовую стабилизацию; вести сбалансированную бюджетную политику, сохранять режим плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы, последовательно снижать инфляцию; обеспечивать формирование Стабилизационного фонда РФ. Будет продол­жено совершенствование институциональной системы (для повышения уровня доверия всех субъектов экономической и политической деятельности), судебной и правоохранительной системы; активизация таможенной и налоговой политики с целью большего использования их регулирующей, а не фис­кальной функции.

Помимо обеспечения реализации национальных проектов Правительство РФ будет осуществлять меры: по повышению эффективности программ в области социальной политики, со­вершенствованию существующих механизмов предоставления социальной помощи; по созданию условий для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятель­ность; по обеспечению координации деятельности всех орга­нов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи при реализации программ помощи бедным; по содействию повышения региональной и межрегиональной трудовой мобильности. Будет продолжена реализация административной реформы, реформы государ­ственной службы, направленных на обеспечение публично­сти и регламентации деятельности государственных органов власти. Запланированы меры по повышению роли научных исследований и разработок как фактора обеспечения инно­вационной направленности экономического роста. В целях развития российских регионов планируется переход от мало­эффективного выравнивания экономического развития ре­гионов к созданию условий, стимулирующих и регионы, и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. Развитие конкуренции и со-

крашение нерыночного сектора будет обеспечено путем соз­дания и совершенствования рыночных институтов, развития малого предпринимательства, обеспечения равной и добро­совестной конкуренции. При общем улучшении предприни­мательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов

и сферы услуг.

Реализация Программы направлена на минимизацию действия факторов, препятствующих стабильному и долго­срочному экономическому росту России, это: 1) низкая эффективность государственного управления; 2) отсутствие условий и стимулов для развития человеческого капитала; 3) низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора; 4) неравномерное осуществление реформ на субфе­деральном уровне; 5) низкий уровень интеграции российской экономики в международные экономические отношения;

6) слабая диверсификация, создающая высокую зависимость от
мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары;

7) инфраструктурные ограничения роста.

Тема 5. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5.1. Сущность и основные составляющие административной реформы

Изменение государственного строя, произошедшее в конце прошлого века в России, должно было обязательно повлечь за собой значительные изменения структуры государственного управления.

Существовавшее в советскую эпоху государство, строящее свою деятельность на плановом хозяйстве, должно было стать государством, регулирующим рыночную экономику и функ­ционирующим согласно принципам демократии в рамках Конституции. Задачи, стоящие перед государством, связаны, в первую очередь, с решением проблемы соблюдения баланса интересов личности, общества и государства. Прежде всего, необходимо создать условия для развития экономических свобод, предоставить населению качественные государствен­ные услуги, эффективно управлять собственностью, надежно обеспечивать безопасность граждан.

Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр содержания в трех сферах: исполняемые государством функ­ции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти.

Эти три области были затронуты проводимой администра­тивной реформой.

Словари трактуют слово «реформа» (от фр. La reforme — реформа) как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества. Как представляется, это определение не достаточно полно, так как не упоминает основную сущностную черту реформы — достижение нового качества. Непременными атрибутами реформ являются иници-

нтива «сверху» (в чем видно отличие реформы от революции), юконодательный механизм осуществления и направленность преобразований по пути прогресса.

Есть еще одно существенное качество, делающее то или иное преобразование именно реформой: модернизационное целепо-лагание, иначе говоря — приведение данного социального ин­ститута к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.

Административная реформа — не одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование — необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Модернизировать государственное управление — значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко опреде­лить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены приоритетные направления административ­ной реформы:

— ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе пре­
кращение избыточного государственного регулирования;

-^ исключение дублирования функций и полномочий фе­деральных органов исполнительной власти;

— развитие системы саморегулируемых организаций в об­
ласти экономики;

— организационное разделение функций регулирования
экономической деятельности, надзора и контроля, управле­
ния государственным имуществом и предоставления государ­
ственными организациями услуг гражданам и юридическим

лицам;

— завершение процесса разграничения полномочий между
федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятель­
ности территориальных органов федеральных органов испол­
нительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правитель­ственную комиссию по проведению административной ре­формы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

В результате реализации начального этапа административ­ной реформы были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государ­ственного управления.

Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преоб­разования в отдельных сферах государственного управления.

Можно выделить как минимум несколько типичных пред­ставлений о содержании административной реформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в
себя реформу законодательной, исполнительной и судебной
власти;

2) реформа административно-территориального устройства
государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между
федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые два направления не входят в содержание админи­стративной реформы. Они не нацелены на радикальный пере­смотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодатель­ной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти — избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по сме­шанному (пропорциональному и мажоритарному) принципу.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов РФ, не затрагивает полномочий органов государ­ственной власти субъектов РФ как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта РФ.

Оставшиеся три направления и составляют административ­ную реформу в широком смысле.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муни­ципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресур­сами, исходя из принципа субсидиарности, т.е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна

из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмот­рено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурен­тоспособным работодателем, а государственных служащих — эффективными исполнителями функций государства — в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собствен­ном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от из­быточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узкомсмысле может быть определена как процесс пересмотра функций ис­полнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям струк­туры и системы исполнительной власти, а также институцио­нальных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Рассмотрим подробнее основные составляющие реформы.