Опыт становления местного самоуправления в России

В числе проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа мест­ного самоуправления. Современная Россия за последнее сто­летие в третий раз стремится найти оптимальную форму управ­ления на местах. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных форм и систем муниципального управления и местного самоуправления. Однако становление со­временной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти.

На протяжении тысячелетней истории российского го­сударства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государ­ственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории.

Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.

Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, на­ряду с производственными и территориальными формами

самоуправления появилось монастырское и церковное само­управление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложив­шуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть — саму основу, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана IV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от цент­ральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной сис­темы местного самоуправления.

Не сложилась завершенная модель местного самоуправ­ления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то что были проведены мероприятия способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закрепля­лось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам), принима­лись и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общи­нами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправле­ния справедливо считается период царствования Екатерины II. Именно в это время были сконструированы основы само­управления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дво­рянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся си­стема местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.

Земская модель существовала в России более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции — уже в 43 губер­ниях. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов.

1. Становление земской модели местного самоуправления
началось в связи с реформами Александра II. До них суще­
ствовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.)
и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации
управления и развитию местного самоуправления;

2. Второй период связан с усилением центральной власти.
Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило
контроль администрации за деятельностью земств, ограничило
полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате
чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были
приняты «Примерные правила предельного земского обложе­
ния», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им
запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению
с предыдущим годом;

3. Для следующего периода была характерна консолидация
земского движения в ответ на действия центральной власти.
Катализатором этого процесса послужили крупные поражения
в русско-японской войне, нарастание политического кризиса
и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили
постоянные съезды земского и городского самоуправления, на
которых выдвигались требования созыва народного предста­
вительства с законодательными функциями, предоставления
гражданских свобод, равноправия сословий и расширение
полномочий местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял тре­бования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правитель­ства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили поли­тическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.

4. Последний период в истории земств связан с их ликвида­
цией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов
местной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских
депутатов. Возникший кризис власти — двоевластие: Советы
и Временное правительство, комиссарами которого, были в
основном земские деятели, — закончился, победой Советов.
Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных со­
браний и управ практически начался, как только победило во­
оруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского
съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом
процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты: 1) функционирование земских учрежде­ний вне системы государственных органов; 2) существование земской системы только на двух административных уровнях — уездном и губернском; 3) наличие у земских органов значи­тельных полномочий; 4) наличие у земств прочной финансо­во-экономической базы; 5) четкая правовая регламентация земской системы и т.д.

Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хо­зяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов.

1. Первый период был связан с созданием новой системы
органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть
в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марк­
систско-ленинский тезис о необходимости первоначального
слома старой государственной машины. После ликвидации
земства встала острая потребность создания новой структуры
управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью
Советов, создаваемых во всех, даже самых малых территориаль­
ных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные
органы власти, делегаты волостных — уездные органы, делегаты
уездных — губернские — и так вплоть до Всероссийского Съезда
Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными
органами политической и экономической власти центра.

2. Следующий период вошел в историю как период нэпа.
Новая экономическая политика разрешала допущение эле­
ментов частной собственности, что привело к усложнению
форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало
изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене
разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО
(Советах труда и обороны) местным советским учреждениям»
отмечали особую важность максимального развития творческой
самодеятельности и инициативы местных государственных
органов, учета опыта и широкого распространения лучших при­
меров работы Советов. Мощный толчок развитию городского
самоуправления дало Положение «О городских Советах», при­
нятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган
власти на территории города в пределах своей компетенции» и
предоставляло им относительную самостоятельность.

3. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О город­ском Совете», которое окончательно «огосударствило» органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской дик­татуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли пре­имущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н.С. Хрущева (1894—1971) был по­ставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам не­которые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Сове­тов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомствен­ными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и крае­вых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п.

4. Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном са­моуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию совет­ской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Феде­рации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их ком­петенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты: 1) органы местного управления являются

государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма; 2) отсутствие собственной ком­петенции; 3) жесткая централизация управления; 4) принцип патернализма и т.д.

В современной России еще не завершена реформа мест­ного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:

1. Середина 1980-х — начало 1990-х гг. — созревание пред­
посылок новой модели местного самоуправления; принятие
законов «Об общих началах местного самоуправления и мест­
ного хозяйства в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении
в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала
переломным моментом в муниципальной реформе;

2. С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­
ного самоуправления в Российской Федерации», далее в этой
главе — Закон о местном самоуправлении 1995 г.) — до 2000 г.
В этом периоде возможно выделить три направления: а) разви­
тие основных вопросов федерального законодательства в сфере
местного самоуправления (например, принятие Федеральных
законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых осно­
вах местного самоуправления в Российской Федерации», от
8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» и т.п.); б) развитие законодательства о
местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие
местного нормотворчества.

3. С лета 2000 г. (например, внесение поправок в Федераль­
ный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый пери­
од в современной реформе местного самоуправления, который
продолжается до настоящего времени. Ключевым событием
данного периода стало принятие нового Федерального закона
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­
зации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее в этой главе — Закон о местном самоуправлении 2003 г.),
разработанный по инициативе Президента РФ.

В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

1) выделение органов местного самоуправления из сис­темы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов мест­ного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом

использовании субвенций, выделенных на реализацию от­дельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);

2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой
уровень — это городские и сельские поселения, верхний —
муниципальный район);

3) четко определенные на федеральном уровне муници­
пальные системы: вводится принцип разделения властей на
муниципальном уровне и подробно регламентируется систе­
ма органов местного самоуправления вплоть до определения
численности депутатов представительных органов местного
самоуправления и порядка занятия должности главы местной
администрации;

4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усилива­
ется ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед населением и государством. Закрепля­
ется механизм отзыва выборных должностных лиц местного
самоуправления населением муниципального образования
(ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного
органа местного самоуправления и отрешения от должности
главы муниципального образования органами и должностными
лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в Рос­сии представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также мента­литетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее ре­ализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.

S