Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности

На состояние земель населенных пунктов влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т.д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов недвижимости, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы, а в будущем технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель населенных пунктов следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, энергетике, транспорте и т.д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности в населенных пунктах находится промышленная деятельность,[385] оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) городов. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды населенных пунктов, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйс­твенной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в населенных пунктах на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе соблюдение экологических нормативов и санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды и т.д.

Дополнительные требования обусловливаются необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, согласно ст.42 Водного кодекса РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В соответствии с ч.5 ст.59 ВК РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды. Предусматривается и система защитных мероприятий от негативного воздействия вод. Например, согласно ч.4 ст.67 Водного кодекса РФ, на территориях, подверженных затоплению, размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод запрещаются.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон, иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов – озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Санитарно - защитные зоны устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими СНиПами и СанПиНами. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия. При этом в научной литературе неоднократно высказывалось беспокойство по поводу снижения нормативного размера санитарно-защитных зон по принятым в последние годы СанПиНам, что не соответствует целям и задачам повышения степени защищенности населения от вредного воздействия промышленных объектов на окружающую среду. Отчасти это объяснимо тем, что устройство санитарно-защитных зон приводит практически к полному изъятию из использования крупных земельных массивов в черте города (их размер может быть от 50-1000 м. в ширину от предприятия до жилой застройки), что ведет к дополнительным затратам в связи с удлинением коммуникаций. Особые требования предъявляются и к источникам радиационного загрязнения городских и сельских населенных пунктов.[386]

Правовое значение СанПиНов в части определения возможности и характера застройки территории населенных пунктов хорошо видно на примере следующего судебного дела. ООО «Волгоградавтострой» обратилось с иском в Арбитражный суд, в котором просило отменить Решение комитета по градостроительству и архитектуре г. Волгограда об отказе в выделении земельного участка под строительство кафе-закусочной в микрорайоне 410, между домами № 2 и 4 по улице Менжинского города Волгограда. Решением от 16 мая 2002 г. иск был удовлетворен.

При рассмотрении дела в апелляционной инстанции было установлено, что согласно ст. 41 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах, предназначенных для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 г. № 15 введены в действие санитарные правила «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», которыми установлены обязательные гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов. Требования СанПиНа распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих предприятий, зданий и сооружений промышленного назначения, транспорта, связи, торговли и др.

К пятому классу подраздела 4.4 СанПиНа отнесены объекты торговли и общественного питания (стационарные и временные), для которых установлена санитарно-защитная зона 50 метров. Для объектов торговли и общественного питания этот размер может быть уменьшен при надлежащем обосновании, но не более, чем в два раза. Как было видно из выкопировки из генплана по спорному участку, расстояние между двумя блок-секционными домами № 2 и 4 по улице Менжинского составляет всего 55 метров.

Отсюда следует, что даже при условии уменьшения санитарно-защитной зоны для кафе (стационарного объекта общественного питания и торговли) в два раза размещение объекта общественного питания и торговли любой площади, а тем более той площади кафе-закусочной, которая указана в выполненном для истца эскизном проекте, на избранном истцом участке невозможно. Поэтому требование истца о признании недействительным отказа ответчиков в предоставлении земельного участка для строительства кафе является незаконным, а решение суда первой инстанции в части признания недействительным отказа в согласовании размещения кафе подлежит отмене.[387]

В отношении иных разновидностей охранных и защитных зон, действующее экологическое законодательство не смогло избежать ряда пробелов и противоречий. Так, согласно п.2 ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории города статуса зеленой зоны до конца не определены.

Однако обе указанные разновидности «зон» не зависимо от придания им особого эколого-правового статуса (особо охраняемой природной территории) попадают под действие ч.11 ст. 35 ГрадК РФ, согласно которой в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю мер юридической ответственности, в том числе административное приостановление деятельности. Данный вид административных наказаний заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, а также в области градостроительной деятельности. Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. В числе таких составов следует выделить нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст.6.3); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст.8.2); порча земель (ст.8.6); нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст.9.1); нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст.9.4); нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст.9.5) и ряд других.