Органы исполнительной власти как субъекты административной юрисдикции

Мы уже отмечали, что КоАП РФ установлено 65 органов системы исполнительной власти – субъектов административной юрисдикции. Это:

· органы внутренних дел – милиция (ст. 23.3 КоАП РФ);

· органы и учреждения уголовно-исполнительной системы (ст. 23.4 КоАП РФ);

· налоговые органы (ст. 23.5 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. 23.7 КоАП РФ);

· таможенные органы (ст. 23.8 КоАП РФ);

· пограничные органы (ст. 23.10 КоАП РФ);

· федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда (ст. 23.12 КоАП РФ);

· органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ (ст. 23.13 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23 КоАП РФ);

· органы, уполномоченные в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (ст. 23.24 КоАП РФ);

· органы рыбоохраны (ст. 23.27 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие государственный экологический контроль (ст. 23.29 КоАП РФ);

· органы государственного энергетического надзора (ст. 23.30 КоАП РФ);

· органы государственного горного и промышленного надзора (ст. 23.31 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие государственный пожарный надзор (ст. 23.34 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (ст. 23.35 КоАП РФ);

· органы транспортного контроля и надзора (ст. 23.36 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие государственный надзор за связью и информатизацией (ст. 23.44 КоАП РФ);

· органы, уполномоченные в области финансовых рынков (ст. 23.47 КоАП РФ);

· органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст. 23.49 КоАП РФ);

· органы стандартизации, метрологии и сертификации (ст. 23.52 КоАП РФ);

· органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора (ст. 23.56 КоАП РФ);

· органы валютного контроля (ст. 23.60 КоАП РФ);

· органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц (ст. 23.61 КоАП РФ);

· органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ст. 23.63 КоАП РФ);

· органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67 КоАП РФ);

· федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов (ст. 23.68 КоАП РФ);

· ряд других органов.

Рассмотрим более подробно некоторые из перечисленных органов.

Органы внутренних дел (милиция) обладают наибольшим объемом административно-юрисдикционных полномочий среди всех органов исполнительной власти. Согласно официальной статистике (и с учетом экспертных оценок) милицией ежегодно привлекается к административной ответственности до 90 млн. лиц, что составляет не менее 70 ‑ 75% всех привлекаемых в стране к административной ответственности. При этом милиция рассматривает дела о правонарушениях, предусмотренных почти 70 статьями КоАП РФ, что составляет около 30% статей его Особенной части.

К ведению милиции отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных с:

· выпуском в эксплуатацию или эксплуатацией механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах или нормативов уровня шума (ст. 8.22 и 8.23 КоАП РФ);

· непринятием мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств и психотропных веществ, а также непринятием мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в этот Перечень (ст. 10.4 и 10.5 КоАП РФ);

· действиями, угрожающими безопасности движения на железнодорожном транспорте (ст. 11.1 КоАП РФ);

· управлением судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 11.9 КоАП РФ);

· нарушением правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных и тяжеловесных грузов (ст. 11.14 КоАП РФ);

· повреждением имущества на транспортных средствах общего пользования, грузовых вагонов и иного предназначенного для перевозки и хранения грузов оборудования (ст. 11.15 КоАП РФ);

· нарушением правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте (ст. 11.17 КоАП РФ);

· нарушением водителем транспортного средства, осуществляющим международную автомобильную перевозку, режима труда и отдыха (ст. 11.23 КоАП РФ);

· нарушениями в области дорожного движения (ст. 12.1 ‑ 12.34, 12.36.1, 12.37 КоАП РФ);

· повреждением телефонов-автоматов (ст. 13.24 КоАП РФ);

· продажей товаров, выполнением работ либо оказанием услуг при отсутствии установленной информации, либо без применения контрольно-кассовых машин (ст. 14.5 КоАП РФ);

· нарушением правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе (ч. 3, 4 ст. 14.16 КоАП РФ);

· нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения (ст.14.26 КоАП РФ);

· нарушением порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1 КоАП РФ);

· невыполнением обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций (ст. 15.2 КоАП РФ);

· умышленным повреждением или срывом печати, пломбы (ст. 19.2 КоАП РФ);

· проживанием гражданина РФ без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15 КоАП РФ);

· нарушением правил государственной регистрации автомототранспортных средств (ст. 19.22 КоАП РФ);

· невыполнением лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом (ст. 19.24 КоАП РФ);

· мелким хулиганством (ст. 20.1 КоАП РФ);

· нарушением правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему (ст. 20.8 КоАП РФ);

· незаконным изготовлением, продажей или передачей пневматического оружия (ст. 20.10 КоАП РФ);

· нарушением сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет (ст. 20.11 КоАП РФ);

· пересылкой оружия, нарушением правил перевозки, транспортирования или использования оружия и патронов к нему (ст. 20.12 КоАП РФ);

· стрельбой из оружия в не отведенных для этого местах (ст. 20.13 КоАП РФ);

· нарушением правил сертификации оружия и патронов к нему (ст. 20.14);

· незаконной частной детективной или охранной деятельностью (ст. 20.16 КоАП РФ);

· нарушением пропускного режима охраняемого объекта (ст. 20.17 КоАП РФ);

· распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ);

· появлением в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ);

· нарушением правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (ч. 1. ст. 20.23 КоАП РФ);

· незаконным использованием специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности (ст. 20.24 КоАП РФ).

Некоторые из перечисленных правонарушений могут рассматривать и судьи, если должностное лицо органа внутренних дел, к которому поступило дело, передает его судье. Это связано с тем обстоятельством, что за совершение данных правонарушений возможны наказания, назначение которых находится в исключительной компетенции судьи.

Дела об административных правонарушениях рассматривают лишь те должностные лица органов внутренних дел (милиции), которые перечислены в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ. К ним относятся:

· начальники территориальных управлений, отделов внутренних дел и милиции, их заместители;

· начальники линейных управлений, отделов, отделений внутренних дел на транспорте, их заместители;

· начальники дежурных смен дежурных частей линейных подразделений органов внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции;

· сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения;

· старшие участковые и участковые уполномоченные милиции;

· некоторые другие сотрудники органов внутренних дел (милиции).

Там же, в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ, определены составы правонарушений, дела по которым могут рассматривать указанные должностные лица.

Говоря об органах внутренних дел как субъектах административной юрисдикции, следует отметить, что с созданием Федеральной миграционной службы в КоАП РФ появилась ст. 23.67 «Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции». Этим органам были переданы полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ранее частично осуществлявшиеся органами внутренних дел. Учитывая, что ФМС России находится в ведении МВД России и фактически является структурным подразделением органов внутренних дел, рассмотрение правонарушений, предусмотренных 11 статьями КоАП РФ и указанных в ст. 23.67 этого Кодекса, также косвенно можно отнести к административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

Таможенные органы осуществляют административную юрисдикцию по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, предусмотренных ст. 16.1 – 16.23 КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени таможенных органов вправе: руководитель федерального органа исполнительной власти в области таможенного дела (Федеральной таможенной службы), его заместители; начальники региональных таможенных управлений, их заместители; начальники таможен, их заместители; начальники таможенных постов.

Некоторые из административных правонарушений в области таможенного дела рассматриваются также судьями, что связано с возможностью назначения ряда наказаний только судом. Дела же о нарушениях таможенных правил, возбужденные по ч.2 ст. 16.1 КоАП РФ (сокрытие товаров от таможенного контроля путем использования тайников или иных способов, затрудняющих обнаружение товаров, либо путем придания одним товарам вида других при перемещении их через таможенную границу РФ), подлежат рассмотрению только судьей.

Статьей 23.8 КоАП РФ установлено ограничение, в соответствии с которым начальники таможенных постов могут рассматривать дела об административных правонарушениях только в отношении физических лиц. Это ограничение соответствует ч. 3 ст. 22.2 КоАП РФ, согласно которой должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если иное не установлено гл. 23 КоАП РФ.

Органы государственного горного и промышленного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных:

· ч. 2 ст. 7.2 КоАП РФ (уничтожение и повреждение маркшейдерских информационных знаков, знаков горно-санитарных зон и округов);

· ст. 7.3, 7.4 КоАП РФ (пользование недрами без разрешения, лицензии, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением, лицензией; самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых);

· ст. 8.7 КоАП РФ (невыполнение обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки полезных ископаемых и общераспространенных полезных ископаемых);

· ст. 8.9 – 8.11 КоАП РФ (нарушение требований по охране и рациональному использованию недр; нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр);

· ч. 1 и 3 ст. 8.17 КоАП РФ (нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ правил, стандартов, норм или условий лицензии);

· ст. 8.19 КоАП РФ (нарушение правил захоронения отходов им других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ);

· ст. 8.39 КоАП РФ (нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях в части правонарушений, совершенных на территориях горно-санитарных зон и округов);

· ч. 1 и 2 ст. 9.1 КоАП РФ (нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов);

· ст. 9.2 КоАП РФ (нарушение правил безопасности гидротехнических сооружений);

· ст. 11.20 КоАП РФ (нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов);

· ст. 14.26 КоАП РФ (нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения);

· ст. 19.2 КоАП РФ (умышленное повреждение или срыв печати, пломбы);

· ст. 19.22 КоАП РФ (нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок).

Органами государственного горного и промышленного надзора являются федеральный орган исполнительной власти – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и ее территориальные органы. Федеральный орган и подведомственные ему территориальные органы составляют единую систему горного и промышленного надзора. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов государственного горного и промышленного надзора в соответствии со ст. 23.31 КоАП РФ вправе:

· руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного горного и промышленного надзора (Ростехнадзора), его заместители;

· руководители управлений и округов государственного горного и промышленного надзора, их заместители;

· начальники инспекций и отделов государственного горного и промышленного надзора, их заместители;

· главные государственные инспектора и государственные инспектора государственного горного и промышленного надзора.

Некоторые из перечисленных административных правонарушений рассматриваются также судьями, что связано с возможностью назначения за их совершение наказаний в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения или административного приостановления деятельности

Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных:

· ст. 8.32 КоАП РФ (нарушение правил пожарной безопасности в лесах);

· ст. 11.16 КоАП РФ (нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте);

· ст. 20.4 КоАП РФ (нарушение требований пожарной безопасности).

Государственный пожарный надзор является специальным видом государственной деятельности, осуществляемой должностными лицами органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы. В настоящее время Государственная противопожарная служба (ГПС) находится в системе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В систему ГПС входят: федеральный орган управления; специальные подразделения ГПС и их органы управления; территориальные органы управления ГПС субъектов РФ; ряд других учреждений и предприятий ГПС. Федеральный орган управления ГПС – МЧС России обладает полномочиями федерального надзора в области пожарной безопасности. Руководитель федерального органа управления ГПС по должности одновременно является Главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору, а руководители территориальных органов – главными государственными инспекторами субъектов РФ по пожарному надзору.

Рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени органов государственного пожарного надзора в соответствии со ст. 23.34 КоАП РФ вправе:

· главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору, его заместители;

· главные государственные инспектора субъектов РФ по пожарному надзору, их заместители;

· главные государственные инспектора городов (районов) субъектов РФ по пожарному надзору, их заместители;

· главные государственные инспектора закрытых административно-территориальных образований по пожарному надзору, их заместители;

· государственные инспектора РФ по пожарному надзору;

· государственные инспектора субъектов РФ по пожарному надзору;

· государственные инспектора городов (районов) субъектов РФ по пожарному надзору;

· государственные инспектора закрытых административно-территориальных образований по пожарному надзору, их заместители.

Дела об административных правонарушениях, возбужденных по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ, рассматриваются и судьями, так как за их совершение возможно наказание в виде административного приостановления деятельности.

Органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники рассматривают дела об административных правонарушениях, связанных с:

· выпуском в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума в части техники, поднадзорной этим органам (ст. 8.22 КоАП РФ);

· эксплуатацией механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума в части техники, поднадзорной этим органам (ст. 8.23 КоАП РФ);

· нарушением правил или норм эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования (ст. 9.3 КоАП РФ);

· нарушением правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок в части техники, поднадзорной этим органам (ст. 19.22 КоАП РФ).

Основной задачей государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации является надзор за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования в части обеспечения безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а в агропромышленном комплексе – за соблюдением правил эксплуатации машин и оборудования, регламентируемых стандартами, другими нормативными документами и документацией.

В систему органов государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации (органов гостехнадзора) входят: Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Министерства сельского хозяйства РФ (Главгостехнадзор России); государственные инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники органов исполнительной власти субъектов РФ с соответствующими государственными инспекциями городов и районов. Руководитель Главгостехнадзора России является одновременно главным государственным инженером-инспектором Российской Федерации по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники. Начальники инспекций по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники всех уровней являются одновременно главными государственными инженерами-инспекторами органов гостехнадзора соответствующих субъектов РФ, районов.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов гостехнадзора в соответствии со ст. 23.35 КоАП РФ вправе:

· главный государственный инженер-инспектор Российской Федерации по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, его заместители;

· главные государственные инженеры-инспектора субъектов РФ по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, их заместители;

· главные государственные инженеры-инспектора городов, районов по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, их заместители.

Дела об административных правонарушениях, возбужденных по ст. 9.3 КоАП РФ, рассматриваются и судьями, так как за их совершение возможно наказание в виде лишения права управления транспортными средствами.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов, является относительно новым субъектом административной юрисдикции. Соответствующей статьей 23.68 КоАП РФ дополнен в октябре 2007 года[85]. Появление данного субъекта административной юрисдикции крайне интересно вот с какой точки зрения.

При рассмотрении основных черт административной ответственности мы уже говорили, что согласно ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушений состоит из этого Кодекса и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Между тем при отмене других нормативных правовых актов федерального уровня, которыми ранее устанавливалась административная ответственность, законодатель не упомянул в Федеральном законе от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» несколько актов. Такими актами, которые продолжали содержать нормы, устанавливающие, по сути дела, административную ответственность, были Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и некоторые другие.

В этой связи судебные приставы-исполнители не являлись в соответствии с КоАП РФ субъектами административной юрисдикции, т.е. не были вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать за их совершение административные наказания. Однако необходимо отметить, что согласно ст. 85 и 87 упомянутого выше Федерального закона «Об исполнительном производстве», судебные приставы-исполнители признавались полноправными субъектами юрисдикции, рассматривали дела о правонарушениях, предусмотренных данными статьями, и назначали установленный ими штраф.

Естественно, крайне важным представлялся вопрос, является ли рассмотрение дел и назначение наказания по ст. 85 и 87 Федерального закона «Об исполнительном производстве» административной юрисдикцией и нужно ли при этом руководствоваться процессуальными положениями КоАП РФ? Этот вопрос нашел частичное разрешение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, которым было установлено следующее положение: в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержащими признаки административного правонарушения[86], производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Такая позиция Верховного Суда РФ фактически отрицала наличие, так называемой, исполнительной ответственности как особого вида публично-правовой ответственности, косвенно относя ее к административной ответственности. Можно было полагать, что ответственность, предусмотренная ст. 85 и 87 ФЗ «Об исполнительном производстве», являлась административной ответственностью. Тем более что института исполнительной ответственности как особой публично-правовой ответственности в российском законодательстве не существует, не был разработан и процессуальный порядок рассмотрения дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 85 и 87 ФЗ «Об исполнительном производстве»[87].

Новым Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[88] окончательно поставлена точка в споре о том, существует ли, так называемая, исполнительная ответственность как особый вид публично-правовой ответственности или соответствующие нормы являются нормами института административной ответственности? В ст. 113 этого Федерального закона говориться, что в случае невыполнения законных требований судебного пристава-исполнителя, иного законодательства об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель налагает штраф в порядке и размере, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях.

Естественно, что с утратой силы ст. 85 и 87 старого Федерального закона «Об исполнительном производстве» КоАП РФ дополнен новыми составами правонарушений: ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» и ст. 17.15 «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера».

Но главным здесь является другое: как мы уже говорили, глава 23 КоАП РФ дополнена новой ст. 23.68 «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов». Этот орган (Федеральная служба судебных приставов) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 17.14 КоАП РФ и ст. 17.15 КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени данного органа вправе судебные приставы-исполнители. Таким образом, судебные приставы-исполнители стали полноправными субъектами административной юрисдикции.

В этом видится начало процесса исправления общих ошибок, допущенных в 2001 году при определении порядка введения в действие КоАП РФ и перечня утративших при этом силу нормативных правовых актов, установивших ранее административную ответственность.