Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.
Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя систему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.
Правовые основы организации государственного управления (реализации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»*, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»**, от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»***, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.
|
|
* СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.
** СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
*** СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных правовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.
В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональными субъектами управления осуществляется на основе разделения компетенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.
|
|
Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, понимается их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Правительства от 27 мая 1993 г.**
* СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223; № 46. Ст. 5541; № 50. Ст. 6199.
** САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2068.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.
При определении структуры федеральных и региональных субъектов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.
Эффективность деятельности органов исполнительной власти в решающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспечение этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*.
* СЗ РФ; 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.
При определении форм и методов управляющего воздействия федеральных и региональных органов исполнительной власти на государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации надо обязательно учитывать, что в современных условиях расширяется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.
В «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г.*, сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управления представляет собой неразрывное единство следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.
* СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и постановлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.
Одним из основных правил организации деятельности Правительства является деление всех федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по признаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сферам управления). Различаются три основные направления управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):
|
|
1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-дорожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, финансами и другими отраслями экономического профиля;
Схема 19. Система органов государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах
2) управление в социально-культурной сфере, включающее такие отрасли, как образование, наука, культура, труд и социальное развитие, здравоохранение;
3) управление в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).
С учетом деления управленческой деятельности по направлениям определяются полномочия заместителей Председателя Правительства (курирование направлений), а также создаются структурные подразделения (департаменты, управления) в Аппарате Правительства*.
* СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5763.
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но при организации деятельности этих органов учитывается принятое деление федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы. Это является одним из условий обеспечения теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов.
Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит в первую очередь от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом производительные силы и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.
|
|
В Конституции страны (ст. 71—73) содержатся указания относительно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.
Так, в ведении Российской Федерации находится решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне: установление системы федеральных органов исполнительной власти; управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Федерации; установление правовых основ единого рынка; федеральная государственная служба и др. Определен круг вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
Исходя из этого во многих конституциях (уставах) субъектов Федерации закрепляется положение о том, что в их самостоятельном ведении находятся вопросы организации управления на региональном уровне: установление системы органов исполнительной власти субъекта Федерации; определение порядка их организации и деятельности; разграничение их компетенции и т.д.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, основные принципы и порядок рассмотрения предметов ведения и полномочий при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий. Среди организационных указываются принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов при заключении таких соглашений, а также принцип обеспеченности ресурсами, в соответствии с которым при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти, в организации государственного управления играют Федеральные законы «О естественных монополиях», «О связи», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.
Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.