Содержание региональной политики

Региональная политика неизбежно пересекается с другими направлениями внутренней политики. Вычленение региональной политики в качестве отдельного направления обычно происходит в территориально неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер. При этомпо своему содержанию региональная политика может совпадать с другими направлениями внутренней политики, т.е. ее "множество" пересекается с целым рядом других "множеств". Например, регулирование вопросов экономического развития регионов сближает ее с экономической политикой, управление миграционными процессами — с демографической политикой и т.п. Региональная политика определяется не по "отраслевому" содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанным с регулированием баланса "центр — регионы". Регулирование же баланса может проводиться самыми разными методами.

В региональной политике и ее исследованиях широко распространен экономический, или экономико-географический, подход. Он связан с традиционной практикой рассмотрения региона как социально-экономического комплекса и понимания регионального развития в категориях социально-экономического развития.

В отечественной практике экономический подход восходит еще к советским временам, когда об автономном политическом развитии регионов не могло быть и речи, и регулирование регионального экономического развития составляло практически все содержание государственной региональной политики, по крайней мере, в ее эксплицитной форме.

Однако региональная политика не сводилась только к экономике. Так, наряду с экономической политикой важное место занимала национальная политика. Проблематика регионального развития, если рассматривать ее вне рамок марксистского подхода, который преобладал на советском этапе, также не является чисто экономической и может быть выведена на более общие проблемы политической децентрализации.

Во времена Советского Союза региональная политика понималась, прежде всего, как принятие целевых решений, а не как обеспечение баланса "центр — регионы". В постсоветской России привычное понимание региональной политики трансформировалось в государственное регулирование регионального развития и сглаживание региональных различий. Получилось, что советские традиции понимания региональной политики были дополнены тезисом о сбалансированности региональных различий, заимствованным из западного опыта развития региональной политики в странах с рыночной экономикой.

В результате редуцирования понятия "региональная политика" последняя нередко превращается всего лишь в территориальную проекцию государственной экономической политики и теряет самостоятельность. Действительно, если ставить перед региональной политикой задачу оптимизации социально-экономического развития неоднородной территории, то это просто одна из задач экономической политики. При таком подходе региональную политику нельзя считать особым, самостоятельным направлением внутренней политики.

Поэтому в современных работах встречаются и другие определения региональной политики. Например, коренным отличием региональной политики в некоторых источниках признается комплексность. Авторы такого подхода считают задачей региональной политики комплексное решение региональных проблем различного происхождения, что, по их мнению, отличает региональную политику от региональных аспектов других государственных политик. Б. Штульберг и В. Введенский, следуя этому подходу, определяют региональную политику как "деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и государственного характера".

В то же время многие авторы считают региональные проблемы и региональное развитие вопросами экономического характера. Экономика воспринимается как основа региональной политики, а не как один из ее рычагов. Например, Ю. Гладкий и А. Чистобаев называют сердцевиной региональной политики реализацию экономических целей и задач государственной власти.

С точки зрения Р.Ф.Туровского, региональная политика — это прежде всего политика, она предполагает принятие политических решений. Ее цели имеют чисто политический характер. Как уже говорилось, это — оптимизация отношений "центр — регионы" в целостной национальной территориально-политической системе, решение задач централизованного контроля и ограничения контрастности, определение рамок региональной автономии и регионального участия.

Политическое содержание региональной политики определяется по нескольким направлениям.

1.Сохранение территориально-политической системы. Это — главный императив региональной политики. Его условно можно назвать геополитическим императивом (поскольку он обеспечивает геополитическую субъектность государства как целостной системы, входящей в глобальную систему более высокого ранга). В духе теории функционализма можно говорить о политике, направленной на обеспечение преобладания центростремительных сил над центробежными на всей территории государства. В этой связи региональная политика направлена на сохранение территориальной целостности государства. Это, в частности, предполагает определение регионов, представляющих собой зоны геополитического риска (сепаратистские, пограничные, спорные территории), и поиск способов их удержания.

2.Контроль и баланс. Также региональная политика решает проблему централизованного контроля за регионами и одновременно — эффективного баланса полномочий и ресурсной базы центральных и региональных властей. Здесь перед разработчиками региональной политики вновь ставится задача найти модель, которая обеспечивала бы преобладание центростремительных сил (что нужно для обеспечения территориальной целостности, т.е. решения геополитических проблем). И одновременно эта модель должна обеспечить социально-экономическое развитие регионов и политическую стабильность региональных сообществ, что невозможно без должной меры самостоятельности и распоряжения своими ресурсами.

3.Амплитуда неоднородности. Наконец, содержание региональной политики составляет гармонизация отношений по горизонтали, между регионами (в других терминах — территориальными сегментами), что является задачей общегосударственного уровня. Речь идет о снижении амплитуды межрегиональных различий и подъеме отсталых территорий за счет целевых решений государства. Конечная цель — выравнивание, а точнее — сглаживание межрегиональных различий. В этой ситуации особенно актуальна постановка вопроса о допустимой региональной контрастности в сферах политики и экономики.

Возвращаясь к экономической сфере, следует признать, что экономические решения, безусловно, играют важнейшую роль в региональной политике. Баланс сил между центром и регионами определяется их ресурсной базой, которая включает в себя финансово-экономический потенциал и возможности по его реализации. Компетенция уровней власти также в значительной степени относится к социально-экономической сфере. Принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать баланс сил в системе "центр — регионы" как в целом, так и в режиме текущей "тонкой настройки".