Переходная удельно-уездная модель XV в

Собирание земли русской — сложнейший процесс, в ходе которого выкристаллизовывалась новая модель региональной политики.

- Главная задача состояла в консолидации центральной власти и постепенной ассимиляции уделов, их превращении из автономных образований в административные единицы целостного государства. Решение данной задачи и, соответственно, формирование первой в русской истории модели региональной политики России как единого государства приходится на время правления Ивана Великого и Василия III.

- Вместо конфедерации формируется централизованное государство в процессе расширения территории Московского княжества за счет соседних государственных образований.

- Стабилизируется ситуация с престолонаследием: власть передается от отца к старшему сыну (от Василия Темного к Ивану Великому, а от него к Василию III) при физическом отсутствии братьев-конкурентов, т.е. борьба дяди с племянником как фактор региональной конфликтности окончательно уходит в прошлое.

Модель региональной политики XV в. — это своеобразный компромисс между двумя типами управления территорией.

С одной стороны, трансформировалась, перекраивалась, но все же сохранялась, в силу традиции, система уделов.

С другой стороны, государство вводило свою модель централизованного управления, связанного с делением страны на уезды.

Оба типа управления сосуществуют, но постепенно прежний удел трансформируется в уезд, а прежний князь превращается в привилегированного землевладельца, обладателя вотчины как земельной собственности.

Особый интерес в этой связи представляет процесс ассимиляции удельных княжеств.

Во-первых, продолжает выстраиваться иерархия отношений между великим князем и удельными князьями. Ведущую роль в этой иерархии играют междукняжеские договоры, в которых подтверждаются ограничения для нижестоящего уровня княжеской власти. Прежде всего, они касаются внешней и военной политики: полномочия удельных князей сокращаются до минимума (они не имеют права заключать мирные и союзные договора, обязаны совместно вести войну и т.п.).

Во-вторых, удел из государственного образования превращается в обычное имущество, из суверенной территории — в землю, которой достаточно свободно распоряжается центр, распространяя на нее свою юрисдикцию. Вводятся ограничения: запрет продавать территорию удела без ведома великого князя, ограничение круга наследников; широко используется конфискация земель в пользу центра.

В-третьих, верховенство великого князя проявляется в том, что он начинает по своей воле распоряжаться территорией, изменяя внутренние административные границы. Вотчина продолжает терять свой изначальный смысл, становится пожалованием великого князя с установленными им границами. Линия центра на передел и конфискацию земель, а тем самым на утверждение верховенства своей юрисдикции была ясно обозначена еще Василием Темным, больше всех пострадавшим от удельной системы.

При Василии III происходит включение в состав Московского государства крупных территорий, ставших ранее самостоятельными: частей прежнего Владимиро-Суздальского княжества (Тверь, Ярославль, Ростов) и Киевской Руси в целом (Новгород, Рязань). Ассимиляция независимых государственных образований требует больших усилий. Собирание земель становится важнейшей проблемой региональной политики:

- с одной стороны, Москва должна найти адекватную форму, позволяющую создать единое государство, а не новую конфедерацию;

- с другой стороны, для снижения конфликтности Москва должна сохранить статус-кво в элитах новых территорий, а значит, согласиться с признанием существующих там традиционных удельных прав.

Процесс ассимиляции княжений проходит на двух уровнях. Уделы внутри Московского княжества при Иване и Василии были превращены в слабые и неустойчивые территориальные единицы с ограниченной автономией. Но одновременно Москва начала решение вопроса с новыми территориями, где приходилось считаться с местной удельной системой.

В случае с более слабыми "внешними" княжествами данный вопрос решается относительно легко. Их князья соглашаются стать вассалами великого князя. Приращение территории Московского государства идет в пользу непосредственно великого князя, а хозяева этих территорий превращаются в служебных, или служилых, князей, сохраняя некоторую автономию и приобретая статус региональной элиты в едином государстве.

Более сложной была проблема инкорпорации крупных великих княжеств со своей историей, традициями и разветвленной элитой с ее большими и малыми уделами. Эти государства исторически были сопоставимыми по размерам и статусу с самой Москвой. Поэтому первыми крупными "региональными вызовами" для московской региональной политики были тверской и новгородский. Здесь нужно было обеспечить контроль за территориями с развитой, исторически сложившейся государственностью и идентичностью.

В случае с Тверью — старым конкурентом за первенство во Владимирской конфедерации — Москва поначалу применяла тактику постепенной ассимиляции, развивая отношения с лояльными представителями местной элиты. Однако решать "тверскую проблему" все равно пришлось силовыми методами, и княжество было покорено в 1485 г. Покорение Твери не означало полного уничтожения ее автономии: в этом вопросе московские государи действовали достаточно аккуратно. Тем не менее, Тверь была инкорпорирована в состав Московского государства целиком, со всей своей внутренней структурой, местной элитой и ее вотчинами. Статус территории оказался понижен с независимого великого княжества до автономной части Московского государства, но радикальной перекройки самой территории не было.

Второй сложнейший вопрос региональной политики того времени связан с ассимиляцией новгородских и псковских земель. В отличие от Твери Новгород и отделившийся от него в свое время Псков представляли осколок прежней Киевской Руси, равнозначный всему прежнему Владимиро-Суздальскому княжеству. В этом случае центр опять-таки использовал две технологии — создание собственного лобби на местах и силовые действия, демонстрирующие военное превосходство Москвы. Проблема инкорпорации Новгородской и Псковской республик состояла в том, что на этих территориях в виде вечевой демократии существовало развитое самоуправление (которое принято считать эталонным для средневековой Руси), оказывавшее серьезное сопротивление Москве. В местной элите доминировала торговая, а не землевладельческая (как в Твери) прослойка, которая обоснованно опасалась утратить свои позиции и лишиться капиталов. Поэтому в случае с Новгородом и Псковом после их покорения в 1478 и 1510 гг. соответственно Москва использовала более жесткие технологии — назначала своих наместников, на протяжении примерно 20 лет проводила ротацию элиты (когда новгородцев переселяли в другие регионы, а взамен привозили москвичей).

Присоединение еще одного осколка Киевской Руси — Рязанского княжества оказалось более легкой задачей, поскольку княжество неуклонно ослабевало, имея очень ограниченные экономические ресурсы и испытывая постоянное давление со стороны Степи. Оно со всей его элитой само "дозрело", чтобы упасть в руки Москвы.

Таким образом, во время правления Ивана Великого сложилась модель региональной политики, которую можно условно назвать удельно-уездной. Эта модель была асимметричной и переходной. Асимметрия состояла в том, что территория страны в первом приближении делилась на две части. Одна часть находилась под прямым управлением верховной власти, которая создавала здесь свои управленческие структуры. Другая представляла собой остатки уделов, включенных в состав единого государства, но имеющих высокую степень самоуправления. Уделы, по сути, находились в федеративных отношениях с центром. Тенденция развивалась в пользу централизации, т.е. ассимиляции уделов и их превращения в уезды. Соответственно, "княжеская" региональная элита, добровольно или силой включенная в состав Московского государства, постепенно теряла свои суверенные позиции на местах.

Ключевой институт централизованного управления в этой системе — наместники, назначаемые центром в уезды (главные административные единицы) и осуществляющие администрирование и судебную власть на местах (в частности наместник имел особые полномочия по делам, связанным с убийствами). На уровень ниже — в волостях эти функции исполняли волостели. Был сформирован административный аппарат, который включал тиунов, доводчиков, праветчиков, недельщиков.

Управление территориями в XV в. было крайне сложным и запутанным. Дело в том, что в государстве не было административно-территориального деления в теперешнем смысле этого слова. Как пишет историк В. Ключевский, "наши привычные понятия о центральном и местном управлении мало приложимы к административному устройству уезда". На том этапе в стране сложилось несколько форм управления территориями, соседние населенные пункты могли относиться к разным формам, т.е. деления страны на привычные современному человеку провинции просто не было.

Вместо этого сложились, как минимум, три основные формы управления территорией.

1) Ведомственная (дворцовая), когда район, населенный пункт относились к тому или иному дворцовому ведомству, находясь в прямом управлении центра.

2) Административная («государственная»), когда в районе действовал институт наместников и волостелей. Она, как и предыдущая, относится к прямому управлению из центра. Причем В. Ключевский не считает, что институт наместников означал централизацию управления, но тем более он не являлся местным самоуправлением. По его словам, в этом случае можно говорить о локализации управления. Институт наместников стал первым институтом управления уездами — новыми административными единицами государства. Наместники действовали под определенным контролем центра: они были обязаны докладывать в центр, кроме того, центр забирал себе наиболее важные судебные дела. В то же время они были связаны с местным сообществом, поскольку находились на содержании местного населения (что могло означать и конфликты, и формирование общности интересов наместника и местного сообщества).

3) Удельная, когда власть осуществляла администрация частных привилегированных вотчинников. На этой территории землевладелец получал правительственную власть.

К этим трем формам на самом деле добавлялась и четвертая — церковная. Православная церковь являлась, как известно, крупным землевладельцем (что стало поводом для идеологических споров между нестяжателями и иосифлянами — как раз во времена Ивана Великого). На своих обширных землях церковь осуществляла собственную юрисдикцию.

Модель региональной политики XV в. представляла собой сочетание централизованного государственного (причем двух типов — дворцового и уездного), федеративного вотчинного и церковного управления территорией. Все вместе это создавало сложнейшую чересполосицу. Но контурное административно-территориальное деление страны в принципе существовало: четырехуровневая управленческая система, в которой страна делилась на уезды, уезды — на волости, волости — на станы, а станы — на села, деревни и починки. На каждом уровне были свои ключевые фигуры — наместники, затем волостели и далее — старосты. Что касается городов, то они обычно имели свою внутреннюю структуру с выделением в качестве особых управленческих единиц посада и пригородных слобод (собственно город традиционно воспринимался как укрепленный оборонительный центр). Кроме того, в некоторых случаях вновь присоединенные земли сохраняли свое традиционное деление. Например, территория Новгорода по-прежнему делилась на пятины, которые в свою очередь делились на половины.

Баланс отношений между центром и регионами создавался за счет развития форм местного самоуправления, реализуемого через относительно автономный местный суд. Так, сельские волости управлялись волостелями независимо от наместника. На уровне сел действовал институт старосты — аутентичная русская модель местного самоуправления. Было гарантировано выборное представительство местных жителей в судах. Кроме того, выразителем регионального интереса зачастую выступал вотчинник, бывший князь, который, пользуясь современным языком, являлся лоббистом своих территорий.