2015-02-18
1843
Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления. Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни. Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объективной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства. Большое значение в этом отношении имеет и изучение накопленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистических стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития. Особенно важен отечественный исторический опыт. Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь - царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения. Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках. После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу. Центральное звено этой проблемы - кадры. Они - лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.
|
|
|
|
|
|
История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Неслучайно сложились представления о Руси XVI-XVII вв. как о "служилом государстве".
Киевская Русь не знала служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. "Муж", явившийся к князю, не подчинялся правилам служебной дисциплины. Его переход к другому князю был правом, признававшимся договорными грамотами князей. Дружинник смотрел на службу как на средство удовлетворить честолюбие, возможность показать свою удаль, побиться за землю русскую. Еще дореволюционные юристы и историки отмечали, что дружина, составленная из таких лиц, ничем не напоминала дисциплинированного чиновничества позднейшего времени1. Более того, по важным вопросам управления великий князь советовался с наиболее авторитетными дружинниками.
Объединение княжеств северо-восточной Руси под властью московского князя оказало серьезное влияние на служилое сословие. Чем раньше владельцы уделов переходили на положение великокняжеских слуг, тем более почетные места на службе они получали. Великий князь стремился гарантировать привилегированное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам. При этом, правда, предполагалось безусловное подчинение московскому князю. Начиная с правления Ивана III любой служилый человек (включая князей) официально обращался к государю так: "Се аз, холоп твой...". Он подписывался уничижительным именем. Его отъезд со двора московского князя (царя) преследовался как государственная измена.
Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось. Например, в Соборном уложении 1649 г. сказано: за первый побег с государственной службы бить кнутом, за второй - то же с уменьшением в два раза поместного оклада, "А будет он же збежит в третьие, и его бити кнутом же, да у него же отняти поместье". Наказанию подлежали бояре и воеводы, отпустившие с государственной службы людей без ведома московского государя ("боярам и воеводам за то чинити жестокое наказание, что государь укажет").
С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Однако особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).
|
|
|
Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. По мнению выдающегося государствоведа, основоположника государственного права как науки в России А.Д. Градовского, "под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности". Его ученик Н.М. Коркунов характеризовал государственную службу как "особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержание обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности". Известный государствовед конца XIX в. профессор Казанского университета В.В. Ивановский видел в государственной службе "свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего".
На наш взгляд, наиболее четко определил государственную службу О. Эйхельман. По его мнению, государственная служба есть "исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии".
В советский период отечественной истории отделить государственную службу от службы вообще почти невозможно. Не было у нее и собственного законодательства. Изучение государственной службы в это время резко сократилось. Как справедливо отмечает известный юрист Б.М. Лазарев, отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании госслужбы; они писали лишь о том, "как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах". Вместе с тем выходили отдельные учебники по госслужбе, рассчитанные на студентов юридических вузов, затрагивались вопросы госслужбы в учебниках по административному праву.
|
|
|
Историки также затруднялись изучать историю госслужбы по целому ряду причин - из-за закрытости госслужбы в СССР, недоступности многих архивных источников, отсутствия всеобъемлющей и, главное, достоверной статистики и др.
Как это бывало в недавнем прошлом, первые книги, посвященные советскому чиновничеству или затрагивающие отдельные стороны проблемы, вышли за рубежом. В конце 80-начале 90-х годов по понятным причинам сначала отечественные публицисты, а затем и историки активизировали работу над этими сюжетами. Первенство среди историков, по нашему мнению, принадлежит профессору РГГУ, историку-государствоведу Т.П. Коржихиной. Именно она высказала идею написания истории госслужбы, но реализовать ее, к сожалению, не успела. Затем появились работы других авторов, посвященные, главным образом, номенклатуре. Всплеск интереса правоведов к проблемам госслужбы связан с ее становлением в современной России. После распада СССР Российская Федерация приступила к разработке концепции развития государственной службы. В феврале 1992 г. в Главном управлении по подготовке кадров для государственной службы при правительстве Российской Федерации был составлен доклад о задачах и направлениях работы, в котором предусматривалась подготовка закона об общих началах государственной службы. Предполагалось на основе российских традиций, национальной и региональной специфики, новых "демократических установок относительно роли и места государства в обществе" конституировать понятие государственной службы, а затем приступить к созданию системы прохождения государственной службы, "включающей в себя нечто вроде Табели о рангах". Появившиеся вслед за этим работы правоведов посвящались в основном состоянию государственной службы 90-х годов. Велика в этом заслуга специалистов Российской академии госслужбы при Президенте РФ, региональных кадровых центров, в некоторых работах затрагивающих исторический аспект проблемы. В то же время специалист по проблемам отечественной госслужбы В.М. Манохин отмечает, что "специальные работы по проблеме исторического развития службы отсутствуют". Следует подчеркнуть, что ныне существуют различные мнения о содержании понятия государственной службы. Например, в курсе лекций "Государственная служба: теория и организация", на наш взгляд наиболее четком в методическом отношении, она определяется как "деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу".
Наконец, приведем официальную точку зрения, изложенную в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации": "Под государственной службой... понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов".
В трудах историков вопросы государственной службы рассматривались в контексте изучения абсолютизма в России, развития государственного аппарата, становления чиновничества, проблем борьбы с бюрократизмом и т. п.
Интерес к личному составу государственного аппарата актуален и в связи с общим антропологическим поворотом в историческом познании. Отметим также, что в русской истории (как Российской империи, так и СССР) становление чиновничества обусловлено исключительной ролью государства.
Вполне очевидно, что исследование формирования личного состава государственных учреждений, истории чиновничества как особой социальной страты должно быть продолжено: проблема заключается не только в том, что именно люди обеспечивают функционирование системы государственных учреждений, а в том, что состав государственного аппарата - производная от социальной структуры общества. Конечно, социальная структура бюрократии не зеркало, а, скорее, "магический кристалл", в гранях которого преломляются большая или меньшая активность различных социальных групп, их участие в выстраивании государства.
Необходимость нового обращения к феномену российского чиновничества вызвана также обогащением наших представлений о социальной стратификации. В советской историографии российское чиновничество традиционно рассматривалось с точки зрения классовой теории социальной стратификации (и, что важно отметить, в ленинской, а не марксистской интерпретации). Чиновничество анализировалось преимущественно как составная часть дворянского "класса", а не как самостоятельная страта. Методологически феномен чиновничества целесообразно рассматривать в более сложной системе координат, взяв за основу социальную стратификацию П.А. Сорокина. Выделяя экономическую, политическую и профессиональную стратификацию, Сорокин отмечает их тесную взаимосвязь. Он пишет: "Люди, принадлежащие к высшему слою в каком-либо одном отношении, обычно принадлежат к тому же слою и по другим параметрам; и наоборот. Представители высших экономических слоев одновременно относятся к высшим политическим и профессиональным слоям. Неимущие же, как правило, лишены гражданских прав и находятся в низших слоях профессиональной иерархии. Таково общее правило, хотя существует и немало исключений. Так, к примеру, самые богатые далеко не всегда находятся у вершины политической или профессиональной пирамиды, также и не во всех случаях бедняки занимают самые низкие места в политической и профессиональной иерархии. А это значит, что взаимозависимость трех форм социальной стратификации далека от совершенства, ибо различные слои каждой из форм не полностью совпадают друг с другом". Российское чиновничество как раз и представляет собой такое исключительное явление политического превосходства при весьма скудном (для основной массы чиновников) имущественном состоянии и, как следствие этого, почти полной зависимости от государственного жалованья, что, в свою очередь, во многом объясняет особенности взаимодействия государственных служащих и верховной власти.
В истории государственной службы, государственного аппарата, эволюционного развитии чиновничества в России можно выделить следующие периоды:
IX-XVII вв.- госаппарат Древнерусского государства, русских княжеств, централизованного русского государства и установлении самодержавия.
XVII в. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений "приказов" в более или менее устойчивые должности;
XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;
XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины;
XX в. - советский период, революционное новаторство и сущностная преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.
XXI в. – современное состояние государственной службы в Российской Федерации.
Данная, как и всякая другая периодизация, условна, однако она
позволяет в определенной мере систематизировать учебный курс и
рассмотреть основные этапы формирования государственности в России, его аппарата накопление и развитие управленческого опыта и управленческой мысли.
Авторы не ставили перед собой цель выдерживать единую структуру изложения по главам, равномерно освещать комплекс вопросов, а сосредоточились на наиболее существенных процессах, происходивших в исследуемой сфере на каждом этапе ее развития.
Предмет учебной дисциплины истории чиновничества в России -
возникновение, развитие и преобразование государства и его
аппарата (чиновничества), всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.
Задачи учебного курса - дать обучающимся глубокое научно
обоснованное понимание:
1) социально-экономических и политических предпосылок
возникновения государства, всей системы его учреждений
(государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем
полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи;
2) общего и особенного в развитии Российского государства, особенно
специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами;
3) реформ и контрреформ в области государственного строительства, в
том числе и деятельности реформаторов и их судеб;
4) истории государственной службы в России;
5) истории самоуправления в России;
6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий,
церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской
государственности;
7) исторически достоверной характеристики государственных
деятелей;
8) необходимости соблюдения единства исторического и логического,
умения не только анализировать управленческие конкретные решения, но и
теоретически обобщать такой материал, извлекать из прошлого
исторический опыт, уроки.
В 1997-1999 гг. появились первые учебники по истории
государственного управления, которые пользовались немалым спросом в
библиотеках и на книжном рынке и вскоре стали библиографической
редкостью, что требует их переиздания. По истории госучреждений
дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина,
выдержавший три издания, но не переиздававшийся с 1983 г.
Исследователи А.А. Нелидов, В.А. Цикулин издали работы о
госучреждениях советского времени, которые были в большей степени
рассчитаны на практических работников архивов, а не на студентов: в их
основе лежала идея соединения справочника и учебного пособия. Шагом
вперед в разработке опять-таки истории госучреждений СССР были работы
Т.П. Коржихиной. Однако все названные выше учебники (справочники)
являются библиографической редкостью и не восполняют дефицита в
учебной литературы. К тому же они носят целевой характер, предназначены
для подготовки историков-архивистов и предельно политизированы. Для
изучения курса истории чиновничества в России могут быть
рекомендованы работы, изданные в последнее время преподавателями
Российской академии государственной службы, а также Историко-
архивного института РГГУ, Московской государственной юридической
академии, Северо-Кавказской академии государственной службы.
